Perda da nacionalidade brasileira

1. Introdução

O artigo 12 da Constituição Federal define as duas causas de perda da nacionalidade brasileira: a prática de atividade nociva ao interesse nacional e a aquisição voluntária de nacionalidade estrangeira derivada. A primeira contempla apenas brasileiros naturalizados e somente pode ser decretada por sentença judicial (art. 12, § 4^o, I).

Já a segunda hipótese pode ensejar também a perda da nacionalidade brasileira originária, isto é, a nacionalidade do brasileiro nato (art. 12, § 4^o, II).

Não se perde mais a nacionalidade brasileira por banimento nem por aceitar comissão, emprego ou pensão de governo estrangeiro sem licença do Presidente da República, como ocorria à luz das Constituições de 1824 e 1967, respectivamente. Mas perde, sim, a nacionalidade brasileira o brasileiro que se naturaliza no exterior.

É comum, entretanto, que a nacionalidade estrangeira derivada conviva com a nacionalidade brasileira. Muitos são os que, tendo se naturalizado em outro país, jamais enfrentaram aqui um processo administrativo de exclusão de nacionalidade brasileira, apesar da clareza do dispositivo constitucional.

Os decretos de perda da nacionalidade brasileira não costumam preencher muitas páginas do D.O.U. Há situações em que a perda da nacionalidade brasileira é exigência do Estado para o qual se requer a nacionalidade estrangeira. Isso motiva a solicitação expressa de cancelamento do interessado ao Estado brasileiro. As portarias ministeriais determinantes da perda de nacionalidade publicadas no D.O.U, em geral, decorrem deste requerimento, e não da iniciativa do Estado brasileiro.

Este estudo sobre a perda da nacionalidade brasileira em caso de nacionalização voluntária no exterior foi motivado pela visível contradição entre a realidade e o texto constitucional. Mais do que isso, o que inspirou esta pesquisa foi a insegurança que o fenômeno produz entre pessoas que pretendem requerer outra nacionalidade, sem intenção de romper o vínculo originário com o Brasil.

Há bem pouco tempo tudo parecia convergir para a ideia de que a nacionalidade brasileira dificilmente é subtraída, a menos que haja inequívoca manifestação de vontade do interessado de abandonar a condição de brasileiro. Uma decisão recente do STF pode, entretanto, repercutir sobre esta confiança.

O que se pretende aqui é refletir sobre a extensão, os limites e a eficácia do referido dispositivo constitucional, à luz da cultura jurídica e da prática institucional que envolvem o tema da nacionalidade brasileira.

2. A nacionalidade brasileira: tema constitucional

No Brasil, como ocorre na maioria dos países do continente americano, a nacionalidade é matéria constitucional. Segundo Tanure (2008), é comum encontrar em Constituições mais modernas a técnica legislativa de inserir a matéria correspondente à nacionalidade dentro do espaço abordado pelos direitos fundamentais, o que sinaliza a intenção de dar à nacionalidade os contornos desses direitos. (TANURE, 2008, p.220).

A escolha do constituinte brasileiro foi ditar as linhas gerais sobre o tema da nacionalidade. Esta fórmula distingue-se daquela adotada, por exemplo, na França, onde a legislação veicula soluções imaginadas para casos concretos.

Lá onde a legislação é casuística, o texto é extenso e cheio de pormenores. Pelo sistema adotado no Brasil, dos dispositivos constitucionais emanam diretrizes fundadas em princípios, e a normativa é sucinta, breve. A doutrina e a jurisprudência interpretam, quando necessário, o texto constitucional.

3. Naturalização e perda da nacionalidade brasileira: a expressão da vontade de deixar de ser brasileiro como requisito fundamental

A Constituição Federal determina a perda da nacionalidade do brasileiro que adquire nacionalidade secundária (CF, art. 12, §4^o, II, a e b). Exceção à regra se dá quando a naturalização decorre de imposição da norma estrangeira como condição para permanência naquele território ou, ainda, para exercício de direitos civis no exterior.

A condição fundamental para que se opere a perda da nacionalidade brasileira é que “o brasileiro efetivamente obtenha a qualidade jurídico-política de pertencer a outro Estado”, ensina Grandino Rodas (RODAS, 1990, p.58).

No âmbito doutrinário, a posição majoritária é no sentido de que a perda da nacionalidade brasileira está condicionada à vontade do indivíduo que se naturaliza no exterior. Se a aquisição de outra nacionalidade não é voluntária, não ocorre a perda do vínculo, anota José Afonso da Silva (2011).

Rezek leciona que, tratando-se de naturalização voluntária no exterior, é fundamental que ocorra uma conduta “ativa e específica”. Do contrário, não se poderia falar em perda da nacionalidade brasileira (REZEK, 2008). A Constituição de 1988 reconhece à naturalização voluntária o efeito de perda da nacionalidade. Não interessam, todavia, os motivos pelos quais se deu a aquisição da outra nacionalidade. O que importa é que o brasileiro tenha obtido a nacionalidade de outro Estado por sua livre, clara e espontânea vontade. A aquisição voluntária não se confunde com a situação da outorga automática da nacionalidade por outro Estado (tão somente pelo fato do casamento, por exemplo). Esta última não é uma hipótese de perda da nacionalidade no direito brasileiro.

Alem disso, ensina Rezek, a perda deriva da própria naturalização voluntária no exterior e não da declaração de perda (posterior à naturalização). Nesse sentido, cabe ao chefe de governo apenas dar publicidade ao fato consumado.

4. O posicionanento histórico do STF sobre a perda da nacionalidade por naturalização voluntária

Uma decisão emblemática sobre o tema da nacionalidade ocorreu na década de 50, no STF. Discutiu-se então a perda da nacionalidade brasileira pela aquisição voluntária de outra (MS n^o 4.442 de São Paulo, publicado em 1957). Interessante como a Corte interpretou a manifestação de vontade do indivíduo de forma a preservar os laços jurídicos com o Estado brasileiro.

Nesse caso específico, trata-se de mandado de segurança contra ato do Presidente da República que declarou a perda da nacionalidade de uma mulher que adquiriu a nacionalidade israelense com base na chamada “Lei do Retorno” (BRASIL). Para o Ministério da Justiça, teria ocorrido a perda da nacionalidade brasileira da impetrante porque, estando ela em Israel, deixou de declarar – conforme facultava a lei do país estrangeiro – seu repúdio à nacionalidade israelense, aceitando-a tacitamente.

A defesa da impetrante relatou situação semelhante em que a Presidência da República havia entendido que a aquisição da nacionalidade israelense, por força da Lei do Retorno, não implicava perda da nacionalidade brasileira. Tratava-se, ali, de nacionalidade originária, “concorrente” (BRASIL, 1957, p. 135) com a nacionalidade brasileira.

Segundo o Supremo Tribunal Federal, faltou o requisito da voluntariedade, pois a naturalização em espécie não resultou de ato expresso. Para o Tribunal, só há perda da nacionalidade, no direito brasileiro, diante de manifestação inequívoca de vontade. Os elementos “vontade e declaração”(BRASIL, 1957, p. 140) são indispensáveis à integração do ato jurídico. E a vontade deve se manifestar em termos “inequívocos e indiscutíveis”(BRASIL, 1957, p.14). No caso em apreço, a impetrante, brasileira nata, “apenas seguiu o seu marido, rumo à Israel, onde foi envolvida sem o querer, pela chamada lei do retorno” (BRASIL, 1957, p. 142).

As alíneas a e b do § 4^o do art. 12 da Constituição Federal foram introduzidas no texto pela EC de Revisão n^o 3/1999, com o propósito de atenuar a regra da perda da nacionalidade brasileira por aquisição de nacionalidade estrangeira derivada.

O Supremo Tribunal Federal consagrou a tese de que, para ocorrer a perda, é imperativo que a pessoa manifeste de forma expressa a vontade de adquirir outra nacionalidade.

Resta agora conhecer a conduta do órgão responsável pelo cancelamento do vínculo que aqui se questiona.

5. A atuação do Ministério da Justiça no processo de perda da nacionalidade brasileira

Pouco se sabe sobre a frequência da troca de informações entre o governo brasileiro e os governos de outros Estados a respeito dos brasileiros que adquirem outra nacionalidade. Sem fornecer dados sobre este tópico, em 2013, o Ministério da Justiça informou que instaura de ofício os procedimentos para a perda da nacionalidade brasileira ao ter notícia da naturalização voluntária. Em seguida, notifica o interessado para que conteste a medida.

Haveria, ainda, certa tendência a aceitar a justificação do interessado que apresentasse documento oficial provando que a naturalização no exterior foi necessária para a fruição de direitos.

Para o Ministério da Justiça, a perda deve ocorrer apenas nas situações em que a vontade do brasileiro é efetivamente a de mudar de nacionalidade. E essa vontade deve restar demonstrada de forma expressa (Parecer aprovado pelo Despacho n^o 172, do Ministro de Estado da Justiça, DOU de 7/8/95). A perda da nacionalidade brasileira opera-se mediante interpretação restritiva das hipóteses previstas taxativamente no texto constitucional.

É com relativa maleabilidade que o Ministério da Justiça, nos dias atuais, tem acolhido as justificativas apresentadas por brasileiros para a naturalização voluntária. Já ocorreu, por exemplo, a manutenção da nacionalidade brasileira por se entender que há imposição da lei estrangeira (art. 12, § 4^o, II, b) sobre o indivíduo desejoso de prestar concurso público no país de adoção, desde que o edital do certame afirmasse explicitamente a exigência.

É possível identificar certo empenho do Estado em restringir a exclusão da nacionalidade às situações onde fica clara a intenção do indivíduo de deixar de ser brasileiro. Essa realidade se alinha com o precedente jurisdicional aqui referido. Para o Supremo Tribunal Federal (BRASIL, 1957), a preservação da nacionalidade brasileira originária é tradição no direito pátrio. Resguardar a nacionalidade do indivíduo é dever do Estado. A vontade da pessoa de permanecer nacional não pode ser “desamparada pela soberania” (BRASIL, 1957, p. 142) do nosso país.

Constata-se, por outro lado, que inúmeras pessoas, que tiveram decretada a perda da nacionalidade brasileira, manifestaram, de forma expressa, o interesse nesse resultado. Afinal, como ressalta Dollinger (2005), a perda da nacionalidade brasileira por naturalização voluntária no exterior é justificável, pois não se pode impedir ninguém de mudar de nacionalidade. A perda se dá quando o novo vínculo se mostra mais atraente. Ocorre, portanto, a substituição, o “abandono da nacionalidade de origem” (DOLINGER, 2005, p. 187).

As alíneas a e b do § 4^o do art. 12 da Constituição Federal representam garantia ao nacional que não pretende perder o vínculo com o Estado brasileiro, mas foi induzido a adquirir outra nacionalidade para exercer direitos diversos em seu país de residência.

Coerente com o anseio do constituinte revisor, o Ministério da Justiça costuma interpretar a vontade que impulsiona a naturalização de forma favorável à continuidade dos laços com o Brasil. Assim, tem sido possível deduzir, tanto da prática administrativa como das poucas decisões jurisdicionais existentes sobre o tema, uma inclinação institucional à preservação da nacionalidade brasileira. Esta atitude, aliás, estaria em plena conformidade com o texto da Constituição Federal.

Entretanto, a decisão recente do Supremo Tribunal Federal sobre o tema sugere uma possível mudança nesse estado de coisas. Em 2016, o Tribunal considerou correto o cancelamento da nacionalidade brasileira originária em razão de naturalização no exterior. Pela primeira vez em muito tempo a aquisição de nacionalidade secundária gerou a ruptura do vínculo com o Brasil, apesar da resistência do interessado.

6. O posicionamento mais recente do STF sobre o tema da nacionalidade

O Mandado de Segurança n^o 33.864/DF, impetrado por Cláudia Cristina Sobral (Cláudia Hoering), proporcionou ao STF a oportunidade de interpretar o art. 12, §4^o, inciso II, a e b, da Constituição Federal. A impetrante, foragida da Justiça dos Estados Unidos da América, é acusada do homicídio de seu então marido, Karl Hoerig, piloto da Força Aérea dos Estados Unidos. O crime ocorreu na cidade de Newton Falls, no Estado de Ohio, em 12 de março de 2007, e o regresso de Cláudia ao Brasil, neste mesmo dia, gerou a suspeita de seu envolvimento com os fatos.

O governo norte-americano solicitou a extradição de Claudia Hoering. No curso do processo de extradição, o Ministério da Justiça decretou, em incidente processual, a perda da nacionalidade de Claudia por naturalização voluntária. O ato de cancelamento da nacionalidade brasileira motivou, num primeiro momento, impetração de Mandado de Segurança perante o Superior Tribunal de Justiça. Este, por sua vez, declinou da competência em favor do Supremo Tribunal Federal. É que, de acordo com o art. 102, I, letra d, CF/88, compete ao STF processar e julgar mandado de segurança quando o objeto do writ envolver matéria extradicional.

A defesa da impetrante alegou que a naturalização nos Estados Unidos ocorreu no intuito de garantir permanência no território norte-americano e exercício pleno de direitos civis. E acrescentou que nunca houve interesse em quebrar os laços com o Brasil.

O Supremo Tribunal Federal decidiu que a naturalização não havia sido imposta pelo Estado estrangeiro. É que Cláudia Cristina Sobral tornou-se titular do chamado green card em 1990. Desde então, tinha autorização permanente para residir e trabalhar nos Estados Unidos da América, e lhe era facultado o exercício de direitos civis e políticos naquele país. Mesmo assim, teria ela solicitado a nacionalidade daquele Estado e obtido o vínculo a partir de 28 de setembro de 1999.

Para o STF, era caso, sim, de naturalização voluntária no exterior. Era clara a prática da conduta ativa e específica no sentido de se tornar uma norte-americana. Por tal razão, correta a decretação de perda da nacionalidade brasileira.

7. Conclusão

Até então, era incomum que a naturalização voluntária no exterior ocasionasse a ruptura do laço de nacionalidade com o Brasil. Entre aqueles que contavam com a continuidade da condição de brasileiros, apesar da naturalização voluntária no exterior, o caso Hoering pode ter feito soar o sinal de alerta.

É cedo, no entanto, para imaginar que o precedente aqui referido repercutirá sobre o tratamento que se costuma dar à questão. Até aqui, o que se pode ter como certo é a repulsa da ordem jurídica brasileira ao que pode ser entendido como uma nacionalidade de conveniência, à qual se recorre com a clara finalidade de esquivar-se da persecução criminal.

Este artigo foi escrito tendo em vista a monografia da aluna Jussara Polaco, sob a nossa orientação, como requisito para a conclusão do curso de Direito do Uniceub.

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