A revisão constitucional

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Atualmente, no Brasil, encontra-se em andamento no Congresso Nacional a Proposta de uma Emenda Constitucional (PEC n. 157) de autoria do deputado Federal José Carlos Santos que convoca uma revisão constitucional, nos moldes português, para o ano de 2007. Essa proposta já foi aprovada na Comissão de Constituição e Justiça que emitiu parecer sobre a sua constitucionalidade e já foi aprovada pela Comissão Especial com parecer favorável do deputado Federal Roberto Magalhães, relator da referida Comissão.

O passo seguinte será o seu encaminhamento ao plenário da Câmara dos Deputados para que seja aprovada pelo quorum de três quintos em votação em dois turnos e depois seguirá para o Senado Federal onde também deve ser aprovada pelo quorum de três quintos em dois turnos. Note-se que não está a emenda constitucional sujeita a veto ou sanção do Presidente da República. Em virtude dessa proposta de emenda constitucional que visa a instauração de uma revisão constitucional no Brasil, muito se tem discutido, não só no ambiente político, mas também no jurídico e no acadêmico sobre a conveniência ou não da realização de uma revisão constitucional, de sua própria constitucionalidade e, precipuamente, das suas conseqüências para a realidade brasileira.

Não há negar-se que é traço característico das Constituições democráticas atuais trazerem em seu texto mecanismos de alteração de suas normas, para que as mesmas possam se adaptar às novas realidades sociais e políticas. Essas alterações podem ser levadas e efeito por meio da edição de emendas constitucionais ou através do processo de revisão. Note-se, ainda, que muitas vezes a alteração do Texto Constitucional pode dar-se de modo informal, através da interpretação que altera o sentido, o significado da norma constitucional, atualizando-a em face das novas exigências da sociedade, sem, contudo, alterar a letra da lei. O Supremo Tribunal Federal como guardião da Constituição desempenha papel relevante nessa tarefa de intérprete da norma constitucional.

A Constituição Federal de 1988, a denominada “Constituição Cidadã” adotou dois mecanismos de alteração de suas normas, mas de forma diferenciada. Em seu texto ficou estabelecido, no Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, que após cinco anos da promulgação do Texto Constitucional seriam editadas emendas de revisão. Na ocasião foram promulgadas seis emendas revisionais. Contudo, essas emendas não fizeram uma revisão profunda do Texto de 1988, mas limitaram-se, tão-somente, a alterar questões pontuais e específicas. De outra parte assegurou a Carta Magna a possibilidade de promulgação de emendas constitucionais a qualquer tempo, desde que obedecidos os requisitos previstos no art.60, caput, quais sejam, quorum de aprovação de três quintos e votação em dois turnos em cada Casa do Congresso Nacional, sendo que os legitimados para a propositura de PEC são um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, o Presidente da República, e mais da metade das Assembléias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.

Não há negar-se que o tema da revisão constitucional é polêmico por si só, pois, qualquer alteração na Constituição de um País leva a sérias conseqüências políticas e econômicas, além de repercutir em todo o ordenamento jurídico. Todavia, em muitos momentos mostra-se a mesma imprescindível para a manutenção da força normativa da Constituição, bem como para a sua adaptação às novas realidades sociais, econômicas e políticas. Há que se considerar que a Constituição Cidadã é bastante extensa, analítica e até mesmo casuística o que dificulta a sua adaptação às novas realidades e a sua própria aplicação. Isso se deve, sobretudo, a maneira com que ela foi elaborada, fruto de uma assembléia constituinte composta por parlamentares de diversos partidos políticos, num momento de transição de uma ditadura para uma democracia e no inicio do mandato do vice-presidente em razão do falecimento do presidente Tancredo Neves. No entanto, a nossa Constituição de 1988 já foi emendada 52 vezes, tendo apenas 18 anos e se encontram em tramitação no Congresso Nacional mais de duas mil propostas de emendas constitucionais. Do que se depreende que a Constituição inevitavelmente sofrerá inúmeras alterações específicas que acabam por descaracterizá-la e gerar uma grande insegurança jurídica, se nada for feito para evitar tal desiderato.

É nesse cenário que surge a necessidade de uma revisão constitucional que procure levar a efeito uma alteração sistêmica e global do Texto Constitucional, preservando a sua identidade (cláusulas pétreas), mas de maneira a adaptá-lo às novas realidades, bem como retirar algumas normas formalmente constitucionais, que acabam por fazer com a Constituição perca sua força normativa, sem, contudo, a necessidade de uma ruptura jurídica drástica, como a promulgação de uma nova Constituição. Nesse exato sentido tem-se a PEC 157/04 que visa a instauração de uma revisão constitucional para 2007. Esta se inspirou no sistema português. A Constituição Portuguesa de 1976, optou pela revisão constitucional que vem, expressamente, prevista em seu texto nos arts. 286 à 291. Nele fica estabelecido que a Assembléia da República pode rever a Constituição, decorridos cinco anos sobre a data da publicação de qualquer lei de revisão.

De igual modo a Assembléia da República pode assumir em qualquer momento poderes de revisão constitucional desde que o faça por maioria de quatro quintos dos deputados em efetividade de funções. Uma vez instaurada a revisão, ela pode ter toda a amplitude possível, o que ficará a cargo dos deputados que apresentam os seus projetos durante a sua realização. A Constituição Portuguesa já sofreu 7 revisões: 1) a de 1982 extinguiu o Conselho da Revolução e reformulou o sistema dos órgãos de soberania; 2) a de 1989 teve por finalidade a  reversibilidade das nacionalizações e a alteração da constituição econômica; 3) a de 1992 alterou o texto constitucional para adequá-lo às normas constitucionais ao Tratado de Maastricht, (União Européia); 4) a de 1997 tratou da revitalização do sistema político; 5) a de 2001 tratou da ratificação do Estatuto do Tribunal Penal Internacional; 6) a de 2004 tratou de normas relativas à comunicação social; 7) a de 2005 tratou do referendo sobre tratados internacionais que visem a construção e aprofundamento da União Européia e da proibição de discriminação em razão da opção sexual. Verifica-se, que a Constituição portuguesa apesar de mais antiga que a nossa sofreu menos alterações, além de a inserção de Portugal na União Européia só poder ter sido feita em razão da possibilidade de revisão da Constituição que permitiu a adequação das normas constitucionais, como um todo, às novas regras de direito internacional. Sem esse mecanismo a integração à União Européia seria inviável do ponto de vista jurídico.

No Brasil, a proposta de revisão constitucional, aprovada pela Comissão Especial nos termos do parecer do relator deputado Roberto Magalhães prevê a instalação no dia 1º de fevereiro de 2007 da Assembléia de Revisão Constitucional, formada pelos membros da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, pelo parlamentar mais idoso que dirigirá a sessão de eleição de seu presidente. As discussões e os encaminhamentos de votação serão feitos em sistema unicameral. A Revisão Constitucional será consubstanciada em ato único, será promulgada após a aprovação de seu texto, em dois turnos de discussão e votação, pela maioria absoluta de votos de cada Casa integrante da Assembléia de Revisão Constitucional e de referendo popular a ser realizado no primeiro domingo de abril de 2008. O prazo de duração da Assembléia será de 12 meses a contar de sua instalação. Ficará a cargo da Assembléia decidir sobre a possibilidade de autorização de Revisões periódicas da Constituição, com intervalos não inferiores a cinco anos. A referida revisão terá como limite o disposto no art. 60, §4º da Constituição (cláusulas pétreas), sendo-lhe vedado suprimir ou restringir os direitos sociais, o plebiscito, o referendo popular e a iniciativa popular. As matérias objetos da revisão constitucional são: a) a organização dos poderes; b) o sistema eleitoral e partidário; c) o sistema tributário nacional e as finanças públicas; d) a organização e as competências das unidades da federação; f) o sistema financeiro nacional.

No entanto, mister se faz analisar alguns aspectos, quais sejam, a conveniência ou não da realização da revisão, seus limites, o perigo do excesso de revisões e o princípio da segurança jurídica. Ao se tratar da possibilidade de realização de uma revisão constitucional tem-se que analisar primeiramente se esta se apresenta como medida apta para solucionar a crise que lhe deu azo, pois é imperioso sempre preservar a estabilidade das Constituições e, por via de conseqüência do próprio ordenamento jurídico. Este aspecto também é amplamente discutido em Portugal, nesse particular assevera Jorge Miranda que: “(…) Uma Constituição não resolve uma crise, nem pode ser posta em causa, a pretexto de uma crise, em especial quando acaba de ser modificada e quando a crise já havia nessa altura.”2

De outra parte tem-se que evitar a banalização das revisões constitucionais, pois estas como qualquer outra medida têm as suas limitações, e muitas vezes, as crises podem ser solucionadas por meio da adoção de políticas públicas e não através de reformas legislativas. Essa só deve ocorrer quando se mostrar apta e eficaz para solucionar o problema em questão, pois em alguns casos o próprio texto constitucional se apresenta como óbice para a realização dessas mudanças. Outro ponto importante que se verifica nas revisões constitucionais ocorridas em Portugal e que é perfeitamente aplicável ao sistema brasileiro diz respeito aos custos advindos de sua implantação, pois se trata de um processo longo e que se não for bem delimitado pode gerar mais expectativas, do que soluções e ao invés de conferir unidade e preservar as normas constitucionais pode gerar fissuras no texto, ou ainda, um aumento dos preceitos constitucionais o que pode tornar o texto extremamente longo e analítico e dotado de normas pouco exeqüíveis. Adverte Jorge Miranda que: “(…)E, por essa via, a Constituição, carregada  cada vez mais de normas não exeqüíveis por si mesmas, vai-se engordando e tornando flácida e redundante. Mas mais importante do que tudo, avulta a instabilidade das normas constitucionais, com custos pesadíssimos para o trabalho dos operadores jurídicos e para a segurança e confiança dos cidadãos.”3 Nesse contexto, enfatiza  o autor que os problemas principais de Portugal não seriam solucionados através de alterações nas normas jurídicas, mas com o trabalho. Tal afirmativa aplica-se perfeitamente à realidade brasileira. Tendo em vista que muitas das modificações realizadas através da edição de emendas constitucionais com vistas a solucionar problemas econômicos apresentaram-se, na grande maioria das vezes, ineficazes.

Ressalte-se, ainda, que há na Constituição do Brasil, como ocorre na Constituição portuguesa, diversas normas pendentes de regulamentação por leis infraconstitucionais. Há que se avaliar se algumas crises não poderiam ser superadas através da edição dessa legislação ordinária ao invés de uma revisão constitucional.

A proposta de revisão constitucional, como dito, terá como limite, as cláusulas pétreas, os direitos sociais e os instrumentos de exercício de democracia direta. De igual modo, a Constituição portuguesa também elenca em seu texto (art.290) diversas matérias que são limites materiais ao poder de revisão. No entanto, é aceita a tese da revisibilidade das cláusulas de limites materiais. Esclarece Jorge Miranda que: “O art. 290.º não cria os limites materiais de revisão – pois estes não são senão princípios constitucionais; declara-os e garante-os; e  é uma norma, como qualquer outra, que pode ser revista nos termos gerais. O que não pode é, enquanto estiver em vigor – como está neste momento e estará, necessariamente, até, pelo menos, à lei de revisão que, acaso, o modifique – ser desrespeitado, por derrogação ou supressão de qualquer dos correspondentes princípios.”4Tanto é assim que na revisão constitucional de 1989 foram modificados diversas alíneas do citado artigo, inclusive ocorreu a supressão de uma delas.

Verifica-se que o projeto de revisão constitucional brasileiro não vai a esse ponto, na medida em que contem regra expressa no sentido de proibir qualquer alteração nas cláusulas pétreas e incluindo também os direitos sociais e os instrumentos de democracia direta. Note-se, que no tocante ao quorum de aprovação da revisão constitucional que é de maioria absoluta nas duas Casas não se verifica qualquer violação as cláusulas pétreas, na exata medida em que a própria Constituição de 1988 quando tratou no ADCT da possibilidade de edição de emendas revisionais fazia menção expressa ao quorum de maioria absoluta. De igual modo o art. 60 ao fazer referência à necessidade do quorum de aprovação de três quintos, não constitui cláusula pétrea implícita, inexistindo jurisprudência do STF a respeito, e mesmo que fosse verifica-se que os sistemas constitucionais que adotam a revisão constitucional admitem a alteração dos seus limites materiais, como ocorre em Portugal. Segundo o parecer do deputado Michel Temer “(…) o núcleo conceitual da cláusula pétrea implícita, referente à modificação constitucional, continuará intacto. Isto porque adiciona-se ao processo de modificação, ora facilitado, enorme dificuldade: a submissão do projeto de Emenda constitucional a referendo popular(…)”

Ressalte-se que a proposta em andamento exige que o projeto de revisão seja submetido a um referendo popular, ou seja, a aprovação do povo quanto ao seu conteúdo. Trata-se da aprovação da revisão da Constituição pelo titular do poder constituinte originário (todo poder emana do povo). Isso acaba por legitimar definitivamente o processo de revisão da Constituição.

Em síntese, tem-se que as Constituições não são perfeitas, podendo e devendo ser aperfeiçoadas e atualizadas pelas revisões constitucionais, desde que feitas com equilíbrio, consenso, com obediência ao postulado da unidade da Constituição, com uma visão sistêmica de suas normas e precipuamente, com vistas ao futuro, para que não seja necessário a todo e qualquer momento ter-se de recorrer a esse mecanismo. A proposta de revisão em andamento atende a esses pressupostos, na medida em que sua matéria se encontra delimitada, respeita as cláusulas pétreas e está sujeita a aprovação direta do povo (referendo). Ademais, verifica-se que nos países que adotam a revisão constitucional, como Portugal, esta tem correspondido satisfatoriamente à evolução da sociedade.

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1 Mestre e Doutoranda em Direito do Estado pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo-PUC/SP, membro do Conselho de Estudos Jurídicos da Federação do Comércio do Estado de São Paulo e professora univesitária.

2 Jorge Miranda, Constituição e Cidadania. Coimbra Editora, 2003, p .16.

3 Jorge Miranda, Constituição e Cidadania. Coimbra Editora, 2003, p .237.

4 Jorge Miranda, Constituição e Cidadania. Coimbra Editora, 2003,p. 41.

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