Constituinte e Constituição Entrevista com Aurélio Wander Bastos

Revista Justiça e Cidadania: Em recente seminário realizado pelo Tribunal Regional Eleitoral – RJ, com o apoio da FIRJAN e do IAB, o Senhor destacou, como proposta do encontro, a questão da Assembléia Constituinte Exclusiva. Como o Senhor conceituou este ato de relevância política?

Aurélio Wander Bastos: As Assembléias Constituintes conceitualmente podem ser exclusivas ou mistas, em diferentes matizes. As Constituintes Exclusivas caracterizam-se, principalmente, pelo fato de que os constituintes eleitos em eleição popular direta deixam a função parlamentar imediatamente à promulgação da Constituição que organizaram e, em geral, os constituintes ficam impedidos de candidatar-se à Assembléia de Legislatura Ordinária que eles próprios convocam.

Da mesma forma, as campanhas constituintes exclusivas são campanhas temáticas em que os partidos ou organizações políticas expõem seus programas de Constituição. Na verdade, estas constituintes são expressivas de expectativas ideais racionais nacionais, pelo menos em tese acima de interesses políticos circunstanciais. As Assembléias Constituintes mistas podem ser classificadas nos mais diferentes matizes, mas caracterizam-se, principalmente, pelo fato de os constituintes sobreviverem como legisladores ordinários, aproveitando o processo eleitoral antecedente, ou seja, definirem seus próprios mandatos futuros de curto prazo, o que na linguagem conceitual compromete a Constituição e a submete a interesses circunstanciais.

Na história dos povos, as constituintes, quase nunca tive-ram uma natureza essencialmente exclusiva, as constituições nem sempre foram promulgadas como textos que traduzissem o puro e explícito projeto ideal-racional, assim como as frações vitoriosas hegemônicas não apenas, quase sempre, buscaram fórmulas possíveis de fazer de seu poder constituinte exclusivo e limitado um poder terminal, que exprimisse seu próprio projeto de interesses, procurando fazer de (sua) nova Constituição pressuposto continuista do próprio poder, convertendo as constituintes exclusivas em parlamentos ordinários.

RJC: Como se desenvolveu o conceito de Assembléia Constituinte? 

AWB: O autor da clássica teoria da Assembléia Nacional Constituinte, Joseph Emmanuel Sièyès (cujo livro, Qu’est-ce que le Tiers Ètat?, traduzimos e prefaciamos editado durante a Revolução Francesa), definiu que elas nascem de forças políticas paralelas, mais fortes do que as forças políticas instituídas. Estas forças emergem de revoluções vitoriosas, que prenunciam novos propósitos de organização política ou de dissensões institucionais, que refletem reinclinações parlamentares que se constroem dentro do próprio poder constituído contra as frações dominantes hegemônicas. A Assembléia Constituinte é um ato político extremo contra a ordem constituída com o objetivo de reordenar a legalidade instituída; para os constituintes, é corroída pela ilegitimidade representativa.

RJC: Quais as possibilidades constituintes em um quadro de funcionamento democrático regular?

AWB: As Assembléias Constituintes não tomam o poder, mas (re)organizam o novo Estado, (re)compõem os fatores reais de poder e têm como motivação essencial (re)ordenar o funcionamento das instituições, promulgando uma (nova) Constituição. Em geral, elas resultam de revoluções ou insurreições vitoriosas, ou mesmo, da degeneração completa das instituições políticas e jurídicas. Neste último caso, as democracias podem estar em processo de degeneração demagógica, para usar o termo de Aristóteles, Maquiavel e Montesquieu, que vêem, nestes casos, a imprescindível necessidade de se restaurar a ordem como pressuposto do funcionamento democrático. Nestes casos, em geral, a decomposição da estrutura política ocorre a partir de ações endógenas (internas), e as iniciativas modificadoras evoluem de grupos intelectuais ou frações esclarecidas da sociedade que tomam a iniciativa de propor sua convocação, mesmo na forma da ordem estabelecida, como pressuposto da conseqüente promulgação constitucional.

RJC: Em geral, não temos manuais didáticos sobre as constituintes do Brasil. Quais foram suas características e como o Senhor as identifica no futuro?

AWB: Na verdade, na história brasileira, não tivemos grandes flutuações práticas entre nossas diversas constituintes. Geralmente, à reunião constituinte precederam debates sobre a convocatória de constituintes exclusivas ou que vieram na história política a se denominarem constituintes congressuais ou congressos constituintes, exatamente porque os constituintes preservaram seus mandatos como deputados regulares. Dois exemplos devem ser destacados: primeiro, a Assembléia Constituinte do Império (1823), que teria uma natureza significativamente autônoma e muito próxima dos interesses das elites brasileiras propriamente ditas, que foi suspensa por ordem e ação imperial permitindo que o Imperador Pedro I promulgasse, em 1824, uma Constituição outorgada, de vocação mais conciliadora e mais aberta aos interesses da elite e da burocracia portuguesa remanescente.

Contudo, esta foi a Constituição brasileira de maior durabilidade (cerca de 70 anos). Como segundo exemplo, deve-se recordar a Constituinte de 1933, que resultou da ação revolucionária de 1930 e sucedeu ao código eleitoral de 1932. Esta Constituinte, entretanto, acabou conciliando interesses das novas oligarquias (mineiras e gaúchas) no poder com as velhas oligarquias paulistas que muito influenciaram na revolução constitucionalista (1932/33).

Seu toque especial, porém, foi a absorção das classes medias urbanas na composição constituinte com amplas aberturas para deputados de representação corporativista, que, de qualquer forma, fortaleceram políticas autoritárias que excluíram os comunistas até 1945.

A Constituinte republicana (1891) é um exemplo sui generes porque foi uma constituinte congressual de grande força modificativa (Republica e Federação), mas, na verdade, foi um congresso homologatório do Decreto Constitucional presidencial. Esta Constituição, que se degenerou no tempo, provocou a Revolução de 1930, mas serviu de exemplo para os últimos congressos constituintes subseqüentes. A Constituinte de 1945/46 e a Constituinte de 1987/88 foram entre si muito parecidas na forma convocatória porque, na verdade, elas consolidaram o modelo de congresso constituinte, convocado pelos governantes, e integradas por frações do poder político instituído, frações de oposição instituída e grupos excluídos do poder tanto após 1937 (Estado novo) como após 1964/68 (Estado de segurança nacional). Neste período, muitas foram as propostas de criação de uma Assembléia Constituinte exclusiva e soberana, mas prevaleceu a vontade conciliadora, uma marca da historia brasileira estudada por José Honório Rodrigues, principalmente em Conciliação e Reforma no Brasil.

RJC: É possível uma Constituinte exclusiva no Brasil de hoje? Quais os mecanismos que permitiriam a sua presumível convocação?

AWB: Dificilmente, na história dos povos, tivemos exemplos de legisladores que legislaram para sair do poder, derrogando os institutos que serviram de base para suas próprias eleições. As Constituintes devem (podem) ser convocadas em situações de emergência absoluta, desprezando esta premissa nos casos de insurreição ou movimentação política vitoriosa, ou por convocação dos próprios poderes, nos casos de desagregação institucional ou de contradição legislativa que evite a funcionalidade do Estado, com efeitos sociais graves, ou dos próprios poderes. Para alcançar estes resultados, são imprescindíveis reformas políticas que permitam a modificação da gênese da composição parlamentar ou Constituinte.

No caso brasileiro atual, qualquer Constituinte deve evoluir de uma proposta que reordene o poder a partir do voto distrital como mecanismo essencial de controle parlamentar e priorização das políticas municipais.

A federação no Brasil futuro depende do esvaziamento do voto proporcional, como o voto que não tem compromissos com as micro e meso regiões geográficas. É preciso sintonizar o sistema de organização federativo como o sistema eleitoral. Nossa federação está apoiada nos modelos eleitorais proporcionais, mas os poderes de Estado no Brasil estão apoiados nos distritos, o que exige uma significativa adaptação eleitoral.

RJC: A Constituição brasileira de 1988 contribui para enfrentar esta nova situação colocada pelo Senhor?

AWB: No contexto constitucional atual, presidido por uma democracia parlamentar pluralista de alta flexibilidade, podem ser levantadas varias hipóteses, pois a Constituição vigente abre, neste sentido, dois grandes espaços convocatórios: a convocação de um plebiscito (mesmo na forma de referendo popular), que não é o caso, reconhecido como explícita
e exclusiva competência do Congresso Nacional (inc XV,
art. 49).

Por outro lado, dispõe que a Constituição poderá ser emendada (poder constituinte derivado – art. 60) por proposta da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal (inc I), do Presidente da República (inc II) de mais da metade das Assembléias Legislativas, obtida da maioria relativa de seus membros (inc. III). As duas alternativas não propriamente entre si se excluem, mas, à medida que a segunda hipótese fala apenas que a Constituição poderá ser emendada, significa que a convocatória constituinte somente poderia evoluir do poder constituinte derivado (emenda) na forma e nos conformes constitucionais.

RJC: Praticamente, quais seriam os movimentos consti-tucionais para se alcançar este resultado?

AWB: Este caminho seria juridicamente inviável para uma constituinte exclusiva e, restritíssimo, para uma “mini-constituinte” ou uma constituinte restritiva ou de mera coerência adaptativa, além do que seria paradoxal uma alternativa de poderes limitados convocar poderes ilimitados.

Isso significa que não entendemos, no entanto, impossível, mas objeto de perscrução mais profunda, que, não havendo um quadro de ruptura constitucional, mas apenas de desarticulação da coerência das normas constitucionais, impactadas por cerca de 60 emendas e desarticuladas por uma infinidade de medidas provisórias casuísticas e circunstanciais, o quadro razoável possível é a convocatória constituinte, muito embora a matéria seja de competência exclusiva do Congresso Nacional, através de prévia consulta plebiscitária, onde a interferência do Poder Executivo (Presidente da República) só seria possível se a própria convocação plebiscitária lhe atribuísse este poder, o que, em princípio, pode tudo, desde que o Congresso aprove.

Finalmente, concluímos que há um grande dilema entre a praxis histórica, que reflete os interesses de conciliação e o ideal racional nacional, que reflete um projeto reformista profundo, aliás uma experiência vivida entre 1985/86 com a Comissão Afonso Arinos, nas palavras do próprio presidente da FIRJAN, Eduardo Gouvêa Vieira.