Lei geral sobre taxas e custas pode trazer prejuízos ao País

Em palestra no 92o Encontro do Colégio de Presidentes dos Tribunais de Justiça do Brasil, que teve o Tribunal de Justiça do Amapá como anfitrião, o desembargador Milton Nobre, do Tribunal de Justiça do Estado do Pará e membro do Conselho Nacional de Justiça de 2009 a 2011, expôs a realidade e o panorama atual do Judiciário brasileiro, principalmente o relacionado à regulamentação das taxas e custas judiciais. Ele aborda nesta entrevista esse e outros temas. Polêmico como sempre, revela que deve ser feita uma reengenharia do Poder Judiciário, de modo a alcançar maior eficiência na prestação jurisdicional, aconselhando muito cuidado na elaboração de uma lei que estabeleça normas gerais sobre custas e taxas judiciais, pois corre-se o risco de causar prejuízos tanto à manutenção, sobretudo dos tribunais estaduais, quanto ao acesso à justiça.

Revista Justiça & Cidadania – O que o senhor tem a dizer sobre os serviços prestados pelo Estado brasileiro, principalmente os relacionados à prestação jurisdicional?

Desembargador Milton Nobre – O Estado está sendo obrigado a ser cada vez mais eficiente. Ele tem, tal qual as empresas que perseguem essa meta na oferta dos seus produtos ou serviços, que gerar atividades que provoquem resultado de qualidade e com baixo custo. Porque não dá mais para tirar, através da carga tributária, dinheiro da população. Isso não é um drama nosso, é um drama mundial. Nós estamos vendo o que está acontecendo nos países europeus, que estão sendo obrigados a cortar despesas e benefícios sociais concedidos anteriormente, inclusive em favor de seus funcionários, em razão de terem que baixar seus custos operacionais. Nós, que vivemos em um país que tributa muito, de uma forma indireta e regressiva, chegando, segundo alguns, a 38% ou 40% do PIB – e o PIB brasileiro põe a nossa economia entre as seis maiores do mundo – temos que pensar nisso e o Judiciário tem um custo para o Estado. Portanto, o gestor do Judiciário tem que estar preparado, ter competência instalada em si próprio e ao seu redor, para gerir o Poder da forma mais eficiente possível, fazendo com que os serviços públicos que presta tenham alta qualidade a baixo custo.

JC – Entre as medidas a serem tomadas pelo Judiciário, no campo dos custeios e investimentos, quais o senhor citaria?

MN – Sempre me preocupei com a arrecadação. Antes de exercer a presidência do Tribunal de Justiça, praticamente criei o Fundo de Reaparelhamento do Poder Judiciário do Estado do Pará, que é um dos mais antigos e que tem o mesmo modelo do Rio de Janeiro, ou seja, arrecada não só por fontes diretas – como a taxa judiciária e as custas –, como através de fontes indiretas – como o spread dos depósitos judiciais – contando também com recursos provenientes da taxa de fiscalização das atividades notarial e registral do Estado, semelhante ao Rio de Janeiro. Digo semelhante porque não há identidade entre as duas. A do Rio de Janeiro é de 20% sobre as rendas dos cartórios, percentual que achamos mais adequado. Porém, no Pará, nós só tivemos força política para aprovar uma lei fixando a alíquota da taxa em 10%. Na minha exposição procurei mostrar dados de custo do Poder Judiciário para fazer algumas considerações sobre o anteprojeto do CNJ que visa estabelecer normas gerais sobre cobrança de custas judiciais, e trabalhei com números de 2010: primeiro, porque são dados obtidos do “Justiça em Números”, mais refinados, mais criticados, portanto, mais seguros; segundo, porque considero que no ano de 2010 se deu o ponto de inflexão da atuação do Judiciário brasileiro, mediante a adoção de políticas mais consistentes pelo CNJ.

JC – E esses números quais são?

MN – 2010 foi o grande ano de cumprimento da Meta 2. Nesse ano o Brasil tinha 83,4 milhões de processos judiciais tramitando e o Judiciário julgou cerca de 25,3 milhões desses processos, não obstante tenham ingressado naquele ano mais de 24,2 milhões de novos feitos. Então, embora a Justiça brasileira, dando cumprimento a tão falada Meta 2, tenha tido, nesse ano, um desempenho extraordinário, que surpreende qualquer dirigente de Judiciário no mundo (lembro que, nesse período, a Índia, com mais de 1 bilhão de habitantes, possuía em tramitação pouco mais de 30 milhões de processos), deixou sob pendência um volume superior a 59,1 milhões de feitos, o que significa um congestionamento altíssimo. Note-se, por outro lado, que a despesa total do Poder Judiciário brasileiro em 2010 (sem incluir os gastos do STF), segundo a mesma pesquisa, alcançou cerca de R$ 41 bilhões, ou seja, aproximadamente 1,12 % do PIB nacional, assim dividida, em números sempre aproximados: Justiça Estadual, R$ 23,8 bilhões (0,65% do PIB); Justiça Federal, R$ 6,4 bilhões (0,18% do PIB); e Justiça do Trabalho, 10,6 bilhões (0,29 % do PIB).

CJ – Quanto custa em média um processo para ser definitivamente resolvido no Brasil?

MN – Conforme o relatório da pesquisa “Justiça em Números”, o processo definiti­vamente resolvido e arquivado é coletado sob a designação de baixado. Pois bem, considerados os dados de 2010, na Justiça Federal, o custo dos processos baixados foi de R$ 1.915,00, na Justiça do Trabalho R$ 3.089,00 e na Justiça Estadual R$ 1.200,00. Este último dado, que decorre do fato de o custo da Justiça Estadual ser menor e do número de processos baixados nessa Justiça ser maior, termina levando a que a média dos custos dos processos baixados e, portanto, definitivamente mortos e arquivados, no Brasil naquele ano tenha sido de R$ 1.292,00.

JC – Nossos números estão muito distantes de outros países?

MN – Para essa palestra foram colhidos, aleatoriamente, alguns dados de orçamentos de outros países e, embora tenha feito a ressalva de que não eram do mesmo ano, ou seja, de 2010 e sim de 2008, esclareci que não distorciam de todo a comparação em decorrência da variação anual do país citado não ser muito grande. Na Alemanha, por exemplo, que é uma federação, embora com população muito menor que a brasileira e um nível de IDH bastante superior ao nosso, a despesa do Judiciário foi quase a mesma da Justiça Estadual brasileira, isto é, 23 bilhões e 500 milhões de reais (usei, para conversão em reais, a cotação do Euro, em 30 de setembro de 2008, que era de R$ 2,69). É importante também salientar que nesse país há um sistema de arrecadação de custas de certo modo semelhante ao nosso e que responde por 45% das despesas do Judiciário, o qual chegou a ser muito criticado e alvo de propostas de extinção, porém do início da crise financeira europeia para cá não mais se falou nisso.

JC – Em sua fala o senhor afirmou que diversos países europeus, a exemplo da Alemanha, estão enxugando a máquina do Judiciário.

MN – Na verdade o que mencionei com relação à Alemanha foi que, se acabasse o custeio do Judiciário através da arrecadação das custas judiciais, o estado alemão teria que enfrentar uma responsabilidade de custo correspondente a mais de 23 bilhões de reais de despesa, numa hora difícil. E lembro que a França enfrenta, não de agora, certa dificuldade no custeio do Judiciário porque aprovou uma lei, em 1977, que extinguiu as custas, embora não totalmente, uma vez que o Código Civil francês permite que ainda sejam cobradas nas causas negociais. Sem incluir os gastos com o contencioso administrativo, em 2008, a França gastou 9 bilhões de reais para manutenção da sua justiça. Em Portugal, porém, de fato falou-se em cortar algumas vantagens da magistratura e o Presidente do Supremo Tribunal de Justiça, Conselheiro Luís António Noronha Nascimento, propôs, na Abertura do Congresso de Magistrados Portugueses do ano passado, a extinção da Corte Constitucional Portuguesa, cuja competência passaria a ser exercida por uma “secção constitucional” a ser acrescida ao Tribunal Supremo, com argumento de que é preciso baixar custos do Judiciário português. Aliás, o único país europeu que tem um bem estruturado sistema de cobrança de custas judiciais é a Áustria que arrecada, por esse sistema, mais de 100% do montante das despesas do seu Poder Judiciário.

JC – O senhor também afirmou que existe um clima de confusão geral no Estado brasileiro, quando se trata de cobrança de taxas e custas.

MN – Hoje, cada estado tem o seu regramento legal para lançamento e cobrança das custas e da taxa judiciária, existindo com isso uma confusão muito grande entre os conceitos de custas, despesas judiciais e taxa. Os estados ora cobram alguns serviços do Judiciário mediante taxa, ora através de custas, ora qualificam como despesas judiciais. Nós não temos uma certa unidade conceitual para que conversem entre si as regras que regulam essa matéria. Existe, inclusive, uma grande diferença na cobrança. Há estados que cobram valores fixos por faixas de cálculo. Outros adotam um percentual cobrado sobre o valor da causa, alguns cobram valores fixos por classe de processos e, ainda, existem esquemas mistos por faixas de valores e alíquotas processuais. Em alguns há fixação de valores mínimos e máximos ou apenas mínimos. É interessante registrar que o anteprojeto de lei que está sendo gestado no CNJ, pelo menos na versão até hoje divulgada, estabelece percentuais mínimo e máximo e houve quem festejasse o limite máximo proposto porque é bem maior do que o praticado em seu estado. E quem esteja satanizando tal limite máximo porque vai deixar a arrecadação do seu tribunal em situação complicadíssima.

JC – Em sua opinião, o cenário atual mostra uma disparidade muito grande entre os valores cobrados?

MN – Há quem não entenda porque alguns estados mais pobres e com IDH menor apresentem taxas e custas muito mais altas do que as cobradas nos estados maiores, mais ricos ou mais desenvolvidos. Mas essa visão é predominante dentre aqueles que não conhecem bem os problemas decorrentes da falta de recursos dos judiciários locais. Quem está acostumado com o enfrentamento desses velhos e graves problemas, sabe por que tem sido assim e, em consequência, tem a convicção de que não basta diminuir o que, por qualquer critério externo, parece ser alto, o que, por sinal, se não tivermos muito cuidado termina criando irresponsavelmente cenários mais desastrosos. No meu modo de ver, como deixei claro em minha fala, temos que construir uma maneira de compensação em favor desses estados e não simplesmente diminuir o que se acha que está alto. Acrescento que o anteprojeto do CNJ contém um absurdo no que tange ao estabelecimento de limites para cobrança de custas, ao estabelecer no art. 9o que, no final dos processos penais, o condenado só pagará de custas até 0,10% do salário mínimo. Essa regra, ao lado de ofender o disposto no art. 7o, IV, parte final, da Constituição da República, que veda a vinculação ao salário mínimo para qualquer fim, se vingar, fará qualquer grande traficante condenado ficar rindo. Penso que qualquer limite máximo deve ser amplamente discutido por sempre implicar em regressividade. Em minha opinião, o critério mais adequado e tecnicamente proporcional deve tomar por base o custo total do serviço para manter as custas conformadas ao conceito de taxa. Outro ponto que me parece equivocado no anteprojeto, é referente à falta de um tratamento que sirva para desestimular a recorribilidade (as custas na segunda instância e nas extraordinárias devem ser mais gravosas) e também para incentivar a resolução rápida da questão judicilializada, através, por exemplo, da conciliação ou outro de qualquer meio que leve a um acordo, como há muito se pratica na Finlândia.

JC – Ou seja, tudo precisa ser examinado com muita calma, com um estudo mais aprofundado para evitar impacto negativo na arrecadação.

MN – Evidente que sim! Uma iniciativa nessa matéria e que institucionalize limites de âmbito nacional em país gigantesco como o Brasil, com as nossas diversidades e peculiaridades regionais, deve ser bastante meditado e discutido, conforme se deve reconhecer que o CNJ está procurando fazer. Concordo que um anteprojeto de regras gerais nesse assunto deve estabelecer limites, bem ainda que essa seja a tendência atual (a Itália unificou sua taxa judiciária recentemente). Embora de acordo, penso que isso deve ser cercado de muito cuidado. Afinal, se limites máximos podem evitar que, em certos casos, as custas apresentem algum viés confiscatório, o que certamente não escapará das cuidadosas lentes do Supremo, temos que ter muito cuidado com os impactos negativos que isso poderá ocasionar na arrecadação, em especial dos tribunais pequenos e médios.

JC – Quais pontos ainda podem ser indicados como preocupantes no anteprojeto?

MN – O texto atual contém regras que não se enquadram no conceito de Normas Gerais, como, por exemplo, as que tratam de forma de incidência, modos de pagamento e responsabilidade de controle. Apresenta também uma falta de precisão conceitual. Se formos ler o art. 12, facilmente constataremos que nele estão incluídas como despesas algumas hipóteses que devem ser geradoras de custas e da taxa judiciária.

Mas, além disso, há um ponto que deve ser bem discutido para ampliação da matéria tratada no anteprojeto ou, até mesmo, gerar um projeto paralelo, caso assim achem mais oportuno e conveniente. Refiro-me à questão dos emolumentos estabelecidos para custeio dos serviços notariais e registrais e à cobrança pelos judiciários estaduais de uma taxa específica para fiscalizá-los. Pelo art. 98, § 2o, da Constituição os emolumentos, tal qual as custas, são destinados exclusivamente ao custeio dos serviços afetos às atividades específicas da justiça. Extrai-se daí, em primeiro lugar, que, tanto os serviços notariais quanto os registrais, são serviços públicos constitucionalmente incluídos no rol das atividades específicas sob a responsabilidade do Judiciário. Portanto, quando o art. 236 das disposições gerais estabelece que esses serviços são exercidos em caráter privado por delegação do poder público e impõe a fiscalização dos atos decorrentes pelo Poder Judiciário (§ 1o), confere a este competência para criar uma taxa destinada ao custeio dessa fiscalização, o que, é bom dizer, já teve a constitucionalidade reconhecida pelo STF. Ora, como o § 2o do art. 236 dispõe que lei federal estabelecerá normas gerais para fixação desses emolumentos, não seria o caso de se propor um projeto no qual sejam tratadas essas normas juntamente com as referentes às custas? Ou, pelo menos, não seria oportuno que fossem elaborados concomitantemente dois projetos, um com normas gerais sobre custas e outro a respeito de emolumentos, aproveitando-se para incluir neste último alíquotas mínima e máxima para cobrança da taxa de fiscalização das atividades notariais e registrais pelos Tribunais?

JC – Por que o senhor defende a  necessidade de mudanças nas regras constitucionais sobre a atividade notarial e de registros públicos?

MN – Esse é um assunto que parece ter virado tabu. Em torno do qual foi criada artificiosamente uma aura de complexidade, cujo único objetivo é deixar como está. Eu, porém, tenho uma posição muito firme e simples de explicar. Creio que a atividade notarial até pode permanecer como está, embora o ideal é que seja exercida por um novo tipo de profissional liberal ou mesmo ser liberada para transformar-se em uma especialidade da advocacia, como acontece em grande parte da Alemanha.

Os registros públicos, ao contrário, devem ser estatizados como aconteceu em Portugal em 1911. Hoje, não mais se justifica que a certidão de nascimento, verdadeiro título da nacionalidade brasileira, seja fornecida por um particular em exercício de uma delegação. Se o registro imobiliário fosse estatizado no Estado do Pará não existiriam municípios com diversos andares de propriedades imobiliárias. E mais: com o sistema desordenado que predomina em diversos estados, onde existem cartórios de registro imobiliário com verdadeiros monopólios em determinadas áreas das cidades, como ocorre em Belém, suas rendas mensais líquidas ultrapassam muitas dezenas de vezes o subsídio dos ministros do STF. Não se concebe que ainda hoje existam esses verdadeiros rendimentos privilegiados em decorrência da prestação de serviços públicos, que não compatíveis com o regime republicano, mesmo que se procure criar um ar de moralidade através de investidura mediante concurso público. No meu Estado, por exemplo, ainda há cidades no interior nas quais o “dono” do cartório de registro de imóveis é ascendente ou familiar do titular do cartório de notas, quando não é ele próprio que exerce ambas as atividades.

E o Judiciário dos estados como fica no atual sistema? Mantém estruturas funcionais de fiscalização que oneram as folhas dos tribunais, muitas vezes sem nada arrecadar para custeá-las como acontece em muito estados que não possuem uma taxa para esse fim.

Fique claro que não prego uma mudança imediata e irresponsável. Há direitos a serem respeitados, em especial daqueles que obtiveram a atividade delegada mediante concurso. Quando participei do CNJ mostrei ao ministro Peluso a minuta de um anteprojeto de emenda constitucional visando estatizar o registro público e dar novo tratamento à atividade notarial, porém com efeitos modulados no tempo para garantir os direitos adquiridos, sobretudo dos titulares investidos mediante concurso público. Com a sua notória experiência como magistrado, o Ministro logo me preveniu que essa não seria uma mudança fácil. E estava coberto de razões. Mas continuo insistindo que é preciso mudar esse modelo, que procura se manter com a adoção de medidas de ordem tecnológica, sobretudo de TI, escondendo que é o último forte bastião do patrimonialismo no nosso país.

JC – O senhor disse que no Pará o presidente do Tribunal de Justiça senta para discutir com o governador e com os técnicos do governo o orçamento. Isso deveria ser estendido a outros estados do Brasil?

MN – Claro que sim. Essa também não é uma briga fácil, porém no meu Estado já se conseguiu uma relação muito respeitosa e de elevado comportamento, tanto ético quanto técnico, graças à competência instalada no Judiciário e ao fundo de reaparelhamento do Judiciário, isto porque todos sabem que o Tribunal de Justiça tem a gestão eficiente de um fundo programático, cujos recursos não podem ser investidos em custeio de pessoal, porém garantem os investimentos necessários ao aperfeiçoamento dos seus meios de infraestrutura do Judiciário e cujo montante contribui para garantir o superávit primário do Estado.

Creio que avançaremos muito na justiça estadual se, aplicando o art. 165, § 9o, II, parte final, todos os estados criarem fundos para aparelhar melhor o Judiciário e penso que a lei destinada a traçar normas gerais em matéria de custas e taxa judiciária deveria conter disposição nesse sentido.

JC – O senhor acha necessário a criação de uma comissão para apresentar um substitutivo ao anteprojeto do CNJ?

MN – Realmente, embora seja muito polêmico procurei na minha exposição “pegar leve” –  como dizem os jovens – nas críticas ao anteprojeto do CNJ. Porém, há muitos outros pontos que merecem ser melhor debatidos. E penso que o Colégio de Presidentes, mais do que qualquer outro Órgão ou Instituição, tem condições de contribuir, inclusive com a apresentação de um substitutivo que corrija os “senões” do anteprojeto atual. Digo substitutivo para respeitar a metodologia adotada na versão apresentada e não a formulação de um anteprojeto alternativo, pois existem muitas regras que merecem ser aproveitadas. Nem que seja, como disse o conselheiro Neves Amorim em tom de brincadeira: a constante do último artigo (revogam-se as disposições em contrário), uma vez que isso demonstra o espírito de colaboração e evita qualquer possível ideia de confronto. Espero que meditem sobre isso!