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O regime jurídico-constitucional dos bens públicos da união: Perspectiva histórica e positiva

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1. Bens públicos: conceituação jurídica
Os bens públicos são tradicionalmente definidos como aqueles do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno. Em contraponto, os bens particulares compreendem-se, por exclusão, como os que integram o patrimônio de pessoas naturais ou jurídicas, sem caráter público, “seja qual for a pessoa a quem pertencerem” (art. 98, CCB-2002).

 2. Classificação tradicional dos bens públicos 
A classificação tradicional dos bens públicos é a que os separa em “de uso comum do povo”; “de uso especial” e “dominiais”.

2.1. Bens de uso comum do povo
São bens de uso comum do povo os destinados ao uso indistinto de todos, tais como rios, mares, estradas, ruas, praças, etc. (art.99, I, CCB-2002).
Em geral, atribuem-se a esses bens os caracteres da imprescritibilidade; insusceptibilidade de usucapião; inalienabilidade (salvo desafetação, nos termos da lei); impenhorabilidade, conforme os arts. 100-102, CCB-2002; o art.183, § 3o, CF/1988 e Súmula STF nº 340).
O uso dessa espécie de bem público, em princípio, prescinde de qualquer ato administrativo que o autorize. O uso normal pelos cidadãos é aceito e dispensa a intervenção do Estado para conceder, permitir ou autorizar. Em regra, o uso será gratuito; permitindo-se, excepcionalmente, a imposição de ônus, nos termos da lei (art. 103, CCB-2003).
O Superior Tribunal de Justiça, ao analisar os efeitos da Lei nº 9.636/98, que dispõe sobre a regularização e administração dos bens imóveis da União, orientou-se no sentido de que é proibido o registro público de ocupações fundiárias que comprometam “a integridade das áreas de uso comum do povo” (art. 9º, II).

2.2. Bens de uso especial
São bens afetados ou destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias; locais onde se realiza a atividade pública ou onde encontra-se à disposição dos administrados um serviço público, ao exemplo de edifícios, museus, universidades, quartéis, estações ferroviárias, rodoviárias, aeroportuárias (art. 99, II, CCB-2002).
Seus caracteres podem ser assim resumidos: a) são imprescritíveis; b) insusceptíveis de usucapião; c) inalienáveis (salvo desafetação, nos termos da lei); d) impenhoráveis, conforme os arts. 100-102, CCB-2002; art. 183, § 3o, CF/88 e Súmula STF nº 340. À semelhança dos bens de uso comum do povo, os bens especiais necessitam da desafetação para que sejam validamente alienados, ao exemplo do que já se pronunciou o Superior Tribunal de Justiça: “(…) Somente é possível a transferência de domínio de bens imóveis pertencentes ao Poder Público quando se tratar de bens dominicais. Tanto os bens de uso especial – como se classificam os bens mencionados – quanto os de uso comum são inalienáveis enquanto conservarem essa destinação”.
Seu uso é restrito às determinações administrativas, às finalidades especiais do bem ou ao acesso aos serviços prestados. O cidadão encontra-se adstrito a horários, datas, modos de trajar e às restrições de ingresso em determinados setores do bem por questões de interesse público. Admitida, em alguns casos, a concessão ou permissão de uso do bem aos particulares, que atuarão como agentes colaboradores da Administração Pública.

2.3. Bens dominicais ou dominiais
São bens que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades, sendo destituídos de uso especial ou uso comum (art. 99, III, CCB-2002).
A natureza dos bens dominicais comunga dos seguintes caracteres: a) são imprescritíveis; b) insusceptíveis de usucapião; c) alienáveis (nos termos da lei); d) impenhoráveis, conforme arts. 100-102, CCB-2002; art. 183, § 3o, CF/88 e Súmula STF nº 340.
Sílvio Rodrigues, antes da vigência do novo Código Civil, defendia a tese da possibilidade de usucapião desses bens, especialmente quando inseridos na classe das terras devolutas. Essa orientação foi desconsiderada pelos tribunais, mormente o STJ, que se manteve estritamente fiel ao teor da Súmula STF nº 340: “Desde a vigência do Código Civil, os bens dominicais, como os demais bens públicos, não podem ser adquiridos por usucapião”. O acesso aos bens dominicais depende de contrato ou ato administrativo, pelo qual a Administração outorga parcela de seu domínio ou de sua posse a particulares sob condições de exercício e limites temporais, a saber: locação, arrendamento, comodato, permissão de uso, concessão de uso, concessão de direito real de uso, enfiteuse.

3. Regime constitucional de bens públicos: classificação finalística

3.1. Bens dominicais

3.1.1. Terras devolutas em geral
Esse conceito açambarca os bens públicos dominicais, excluídos os que, embora sem perder esse caráter, recebem uma qualificação jurídica especializada em razão de interesses constitucionais ou legais (art. 20, I, CF/88).

3.1.2. Terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras
São definíveis como bens públicos dominicais qualificados juridicamente de modo especializado, em atenção ao valor constitucional “fim especial de defesa das fronteiras” (art. 20, II, CF/88).
A Constituição Federal oferece o conceito de “faixa de fronteira” como requisito objetivo para qualificar essas terras devolutas como “indispensáveis à defesa das fronteiras”, assim entendida como “a extensão de terra de até 150 km de largura, ao longo das fronteiras terrestres, de caráter fundamental à defesa do território brasileiro, com ocupação e uso regulado em lei” (art. 20, § 2º, CF).
A Lei nº 6.634, de 2/5/1979 (DOU 3/5/1979 – RET 11/5/1979), é a que dispõe sobre a faixa de fronteira, alterando o Decreto-Lei nº 1.135, de 3 de dezembro de 1970, havendo sido regulamentada pelo Decreto nº 85.064, de 26/8/1980.
Pela lei, portanto, “é considerada área indispensável à segurança nacional a faixa interna de 150 km (cento e cinquenta quilômetros) de largura, paralela à linha divisória terrestre do território nacional, que será designada como faixa de fronteira” (art. 1o).
Nessas áreas, ainda segundo a lei, são vedados diversos atos, ressalvado o assentimento prévio do “Conselho de Segurança Nacional” ao estilo da instalação de indústrias, lavra de minérios, construção de pontes, estradas, campos de pouso, aquisição de imóveis rurais por estrangeiros
(art. 2o).
Destacando, ainda, o art. 8o da lei: “A alienação e a concessão de terras públicas, na faixa de fronteira, não poderão exceder de 3.000 ha (três mil hectares), sendo consideradas como uma só unidade as alienações e concessões feitas a pessoas jurídicas que tenham administradores, ou detentores da maioria do capital, comuns. § 1º – O Presidente da República, ouvido o Conselho de Segurança Nacional e mediante prévia autorização do Senado Federal, poderá autorizar a alienação e a concessão de terras públicas acima do limite estabelecido neste artigo, desde que haja manifesto interesse para a economia regional. § 2º – A alienação e a concessão de terrenos urbanos reger-se-ão por legislação específica.”

3.1.2.3. Situações particulares
A qualificação dessas terras devolutas como “indispensáveis à defesa das fronteiras” não as faz perder o caráter dominical. Entretanto, essa classificação tradicional mostra-se insuficiente para resolver situações particulares adiante assinaladas e de considerável complexidade.

3.1.2.4. O Conselho de Defesa Nacional
A Constituição Federal atribui competência ao Conselho de Defesa Nacional para propor os critérios e as condições de utilização de áreas indispensáveis à segurança do território nacional e opinar sobre seu efetivo uso, especialmente na faixa de fronteira e nas relacionadas
com a preservação e a exploração dos recursos naturais de qualquer tipo (art. 91, § 1o, III, CF).
A Lei nº 6.634, de 2/5/1979, acima referida, cuida do Conselho de Segurança Nacional como órgão consultivo para fins de autorização de atos relativos às terras devolutas em faixa de fronteira.
A Consultoria-Geral da União, em Parecer nº AGU/JD-3/2003, publicado no DOU de 9 de outubro de 2003, I Seção, p. 8 e 9, ante o problema da sucessão do Conselho de Segurança Nacional pelo Conselho de Defesa Nacional, entendeu que: a) a competência do Conselho de Segurança Nacional foi, em parte, transferida para o Conselho de Defesa Nacional, no que concerne a assuntos relacionados com terras em faixa de fronteira; b) haveria uma diferença entre as atribuições dos referidos órgãos: ao Conselho de Segurança conferiu-se a prerrogativa de deliberar (ato de vontade) e ao Conselho de Defesa o mister de opinar (ato de aconselhamento), cabendo ao sr. Presidente da República o papel de decidir sobre o destino dessas glebas; c) o múnus presidencial pode ser delegado a Ministério.

3.1.2.5. Atividades de mineração em terras de fronteira
O Decreto-Lei nº 227 de 28/2/1967 (DOU 28/2/1967), que institui o Código de Mineração, em seu art. 38, parágrafo único, remete à lei especial sobre terras devolutas em faixa de fronteira a normatização de concessões de lavra nos respectivos sítios.
Assim, considerando o interesse de mineração nas faixas de fronteira, devem ser consultados a Lei nº 6.634 de 2/5/1979; o Decreto-Lei nº 1.135, de 3 de dezembro de 1970, e o Decreto nº 85.064, de 26/8/1980.
Se for área indígena, o problema resolve-se pela regulamentação especial aplicável ao mencionado sítio, em vista da especialidade das terras indígenas, igualmente públicas e dominicais, mas regidas, nesse tocante, por indicção constitucional própria – art. 231, § 3o, que exige autorização do Congresso Nacional.

3.1.2.6. O caráter devoluto da terra na faixa de fronteira
Há decisões do Superior Tribunal de Justiça exigindo que as terras, embora situadas em faixa de fronteira, possuam caráter devoluto para serem consideradas públicas (STJ – CC 175/RS – DJU de 28/08/1989, p. 13.676).
Portanto, é possível que existam terras particulares em faixa de fronteira, desde que não devolutas.

3.1.2.7. A discriminação das terras devolutas
A Lei nº 4.947, de 6/4/1966 (DOU 11/4/1966), que fixa normas de Direito Agrário e dispõe sobre o Sistema de Organização e Funcionamento do Instituto Brasileiro de Reforma Agrária (IBRA), afirma competir ao “tomar as providências administrativas e promover as judiciais concernentes à discriminação das terras devolutas existentes no Distrito Federal, nos Territórios Federais e na faixa de 150 (cento e cinquenta) quilômetros ao longo das fronteiras do País, respeitado o disposto na Lei nº 2.597, de 13 de setembro de 1955” (art. 5o), autorizando o Poder Executivo a ratificar as alienações e concessões de terras já feitas pelos Estados na faixa de fronteiras, se entender que se coadunam com os objetivos do Estatuto da Terra.
Daí a origem de terras particulares mesmo em faixas de fronteira. O prazo dessas concessões vem sendo objeto de sucessivas prorrogações, ao exemplo da Lei nº 10.363, de 28 de dezembro de 2001.

3.1.3. Participação dos estados, do Distrito Federal e dos municípios na exploração econômica
É assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da administração direta da União, participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva ou compensação financeira por essa exploração (art. 20, § 1o, CF).

3.1.4. Participação do Conselho de Defesa Nacional (CDN)
Ao CDN compete propor os critérios e condições de utilização de áreas indispensáveis à segurança do território nacional e opinar sobre seu efetivo uso, especialmente na faixa de fronteira e nas relacionadas com a preservação e a exploração dos recursos naturais de qualquer tipo (art. 91, § 1o, III, CF).

3.1.5. Terrenos de marinha e acrescidos (art. 20)
São terrenos de marinha, em uma profundidade de 33 (trinta e três) metros, medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posição da linha do preamar médio de 1831: a) os situados no continente, na costa marítima e nas margens dos rios e lagoas, até onde se faça sentir a influência das marés; b) os que contornam as ilhas situadas em zona onde se façam sentir a influência das marés. Para tais efeitos, a influência das marés é caracterizada pela oscilação periódica de 5 (cinco) centímetros pelo menos do nível das águas, que ocorra em qualquer época do ano (Decreto-Lei nº 9.760 de 5/9/1946 – DOU 6/9/1946).
A respeito dos bens de marinha, o Superior Tribunal de Justiça tem-se pronunciado que se tratam de bens públicos dominiais: “É notório que, após a demarcação da linha de preamar e a fixação dos terrenos de marinha, a propriedade passa ao domínio público e os antigos proprietários passam à condição de ocupantes, sendo provocados a regularizar a situação mediante pagamento de foro anual pela utilização do bem”.
O contrato administrativo de enfiteuse, que vincula particulares e a União nos terrenos de marinha, “não se enquadra no conceito de relação de consumo, o que afasta a incidência do Código de Defesa do Consumidor”.

3.1.6. Terras tradicionalmente ocupadas pelos índios (art. 20)
São as terras habitadas pelos índios em caráter permanente as utilizadas para suas atividades produtivas, as imprescindíveis à preservação dos recursos ambientais necessários a seu bem-estar e as necessárias à sua reprodução física e cultural, segundo seus usos, costumes e tradições (art. 231, § 1o, CF).
As terras tradicionalmente ocupadas pelos índios são bens públicos dominicais afetados à proteção sócioantropológica das comunidades indígenas. É caso de propriedade vinculada ou reservada aos índios (STF). Tais bens recebem restrições à exploração econômica de suas riquezas, bem assim voltam-se à proteção das comunidades indígenas ali assentadas. A União é nua proprietária, os índios usufrutuários (STJ).
Embora reconhecidas como tais, a priori, as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios demandam o ato formal de demarcação (art. 231, CF/88), a ser realizado pela União, com decreto concluindo esse processo (art. 67, ADCT; Lei nº 6.001 de 19/12/1973 – DOU 21/12/1973 – dispõe sobre o Estatuto do Índio).
Elas destinam-se à posse permanente dos índios, cabendo-lhes o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes (art. 231, § 2o).
O aproveitamento dos recursos hídricos, incluídos os potenciais energéticos, a pesquisa e a lavra das riquezas minerais em terras indígenas só podem ser efetivados com autorização do Congresso Nacional ouvidas as comunidades afetadas, ficando-lhes assegurada participação nos resultados da lavra, na forma da lei (art. 231, § 3o, CF).
É vedada a remoção dos grupos indígenas de suas terras, salvo, ad referendum do Congresso Nacional, em caso de catástrofe ou epidemia que ponha em risco sua população, ou no interesse da soberania do País, após deliberação do Congresso Nacional, garantido, em qualquer hipótese, o retorno imediato logo que cesse o risco (art. 231, § 5o, CF).
São nulos e extintos, não produzindo efeitos jurídicos, os atos que tenham por objeto a ocupação, o domínio e a posse das terras a que se refere este artigo, ou a exploração das riquezas naturais do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes, ressalvado relevante interesse público da União, segundo o que dispuser lei complementar, não gerando a nulidade e a extinção, direito a indenização ou a ações contra a União, salvo, na forma da lei, quanto às benfeitorias derivadas da ocupação de boa-fé (art. 231, § 6o, CF).
As terras, espontânea e definitivamente abandonadas por comunidade indígena ou grupo tribal reverterão – por proposta do órgão federal de assistência ao índio e mediante ato declaratório do Poder Executivo – à posse e ao domínio pleno da União (Lei nº 6.001, de 19/12/1973 – DOU 21/12/1973 – dispõe sobre o Estatuto do Índio, art. 21).
Tem-se, então, um caso de transformação de terras indí-genas em terras devolutas ou, caso sejam destinadas a outros fins, em bens de uso especial ou de uso comum do povo.

3.2. Bens de uso especial e bens de uso comum do povo
Ambas as categorias foram explicitadas acima, quando apontados os ditames genéricos do Código Civil sobre o tema.
Importa, no entanto, referir aos seguintes tipos de bens, de árdua caracterização, já indigitados, porém ainda por serem apreciados:
A) Meio Ambiente: É considerado bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações (art. 225, CF). Sua violação pode acarretar sanções administrativas, cíveis e criminais, como já decidiu o Superior Tribunal de Justiça: “A Lei ambiental, regulamentando preceito constitucional, passou a prever, de forma inequívoca, a possibilidade de penalização criminal das pessoas jurídicas por danos ao meio ambiente. A responsabilização penal da pessoa jurídica pela prática de delitos ambientais advém de uma escolha política, como forma não apenas de punição das condutas lesivas ao meio-ambiente, mas como forma mesmo de prevenção geral e especial.”
Ao Poder Público compete definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção; bem assim exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade (art. 225, § 1o, CF).
B) Floresta Amazônica, Mata Atlântica, Serra do Mar, Pantanal Mato-Grossense, Zona Costeira: Encartam-se no difícil conceito de patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais (art. 225, § 4o, CF).
A interpretação do art. 225, § 4º, CF/88, pelo Pretório Excelso, deu-se em ordem a que “além de não haver convertido em bens públicos os imóveis particulares abrangidos pelas florestas e pelas matas nele referidas (Mata Atlântica, Serra do Mar, Floresta Amazônica brasileira), também não impede a utilização, pelos próprios particulares, dos recursos naturais existentes naquelas áreas que estejam sujeitas ao domínio privado, desde que observadas as prescrições legais e respeitadas as condições necessárias à preservação ambiental. A ordem constitucional dispensa tutela efetiva ao direito de propriedade (CF/88, art. 5º, XXII). Essa proteção outorgada pela Lei Fundamental da República estende-se, na abrangência normativa de sua incidência tutelar, ao reconhecimento, em favor do dominus, da garantia de compensação financeira, sempre que o Estado, mediante atividade que lhe seja juridicamente imputável, atingir o direito de propriedade em seu conteúdo econômico, ainda que o imóvel esteja localizado em qualquer das áreas referidas no art. 225, § 4º, da Constituição” (RE 134.297-8/SP, 1ª Turma, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 22/9/1995).
C) Proteção do meio ambiente em terras devolutas, terras indígenas, terras dos estados e terras particulares: Tem-se, assim, a convivência dos seguintes suportes para esse patrimônio nacional em florestas:
a) Terras devolutas de proteção ambiental: Constantes do art. 20, de natureza pública dominical, mas, mediante ato próprio, destinadas à proteção de um “bem de uso comum do povo” (o meio ambiente), o que se pode dar por tombamento, criação de reservas, unidades de conservação ou florestas nacionais, atuando, em cada caso, uma qualificação jurídica própria, transformando-se em bens de uso comum (um parque ecológico) ou de uso especial (uma floresta em uma universidade ou uma área militar), ou, ainda, simplesmente mantendo a natureza dominical, mas restringindo o acesso de lenhadores ou caçadores.
b) Terras indígenas: Também constantes do art. 20, serão bens dominicais, acessíveis apenas aos índios ou a quem a lei estabelecer, utilizadas para suas próprias comunidades, segundo conceitos ínsitos à vida silvícola. Podem, no entanto, conforme acima exposto, ser destacados da natureza dominical e, mediante ato próprio, transformados em bens de uso especial ou de uso comum, respeitados os interesses antropológicos e culturais dos índios, tendo em vista um valor maior de preservação ecológica.
c) Terras devolutas dos estados arrecadadas para proteção de ecossistemas: São indisponíveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos estados, por ações discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas naturais (art. 225, § 5o, CF). Submetem-se ao regime dominical, com restrições de alienação e de uso, podendo tornar-se bens de uso comum do povo ou de uso especial, conforme o ato próprio.
d) Terras particulares: Podem ser objeto de restrições administrativas, como servidões ou tombamento, bem assim serem alvo de desapropriação para proteção ambiental. Em qualquer caso, é necessária a indenização. O Supremo Tribunal Federal entende que o fato de uma gleba estar situada em florestas como a Amazônica ou a Atlântica não a torna pública, impondo-se a noção de “patrimônio nacional” como mera qualificação jurídica da terra particular, com restrições ao proprietário, e, se for o caso, indenizáveis esses óbices.

 4. Conclusões
O regime jurídico dos bens públicos da União é um dos temas de maior complexidade do Direito, na medida em que ultrapassa as fronteiras do Direito Constitucional e do Direito Civil, abrangendo o Direito Administrativo e o Direito Ambiental.
A forma assistemática com que o tema vem sendo trabalhado é, em grande medida, resultante do imenso arcabouço de leis e decretos, de diferentes regimes constitucionais, que se superpõem e dificultam a atuação do intérprete e, ainda mais, do aplicador da norma no âmbito administrativo.
Creio que é essencial o aprofundamento das tentativas doutrinárias de se impor uma sistematização conceitual ao tema, levando-se em conta fundamentalmente quatro princípios reitores: a) a defesa do interesse público; b) a preservação do meio ambiente, que, em muitos casos, ganhará relevo superior; c) o respeito à cultura e à tradição multissecular dos povos indígenas; d) a preservação da soberania nacional.