Reflexões em torno do princípio republicano

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Princípio estruturante

Os constituintes de 1988, não por acaso, adotaram a forma de governo escolhida pelo povo em 1891, em substituição à monarquia, estabelecendo, logo no artigo 1º da Carta Magna, que o Brasil é uma república. Tratou-se de uma opção deliberada e plena de conseqüências, expressamente ratificada pela cidadania no plebiscito realizado em 7 de setembro de 1993, levada a efeito ao mesmo tempo em que definiram que o Estado teria uma configuração federal e adotaria o regime democrático.

Ao se levar em conta a importância da topologia para a hermenêutica constitucional, não há como deixar de reconhecer que, quando se adotou a forma republicana de governo, na verdade estava-se definindo um dos princípios estruturantes de nossa Lei Maior. Com efeito, o princípio republicano, ao lado dos princípios federativo e democrático, configura-se, de acordo com a doutrina, o “núcleo essencial da Constituição”1, visto que lhe garante uma determinada identidade e estrutura.

Os princípios constitucionais, longe de configurarem meras recomendações de caráter moral ou ético, consubstanciam regras jurídicas de caráter prescritivo, hierarquicamente superiores às demais e “positivamente vinculantes”2. A sua inobservância, ao contrário do que muitos pregavam até recentemente, atribuindo-lhes uma natureza apenas programática, deflagra sempre uma conseqüência jurídica, de maneira compatível à carga de normatividade que encerram.

Independentemente da preeminência que ostentam no âmbito do sistema ou da abrangência de seu impacto sobre a ordem legal, os princípios constitucionais, como se reconhece atualmente, são sempre dotados de eficácia, cuja materialização pode ser cobrada judicialmente se necessário. Sua eficácia, porém, varia segundo o grau de abstração ou generalidade que apresentam, podendo, conforme o caso, atribuir diretamente a alguém um direito subjetivo, estabelecer um padrão de interpretação a partir de uma hierarquia de valores, autorizar a invalidação de regras ou atos que lhes sejam contrários ou ainda impedir a revogação de normas que frustrem a materialização dos fins neles apontados3.

O princípio republicano, apesar de sem caráter fundamental, apresenta “larga abertura e baixa densidade”4,  fazendo-se necessário, para conferir-lhe maior concreção, estudá-lo à luz de uma perspectiva histórica, de maneira a identificar suas características essenciais, moldadas ao longo de mais de dois milênios de elaboração doutrinária e prática política, bem como confrontá-lo com outros princípios e subprincípios que dele decorrem.

Res publica, res populi

Da Roma antiga, onde república identificava algo que pertencia a todos (res publica) ou ao povo (res populi),  até os dias atuais, o conceito sofreu uma longa evolução, embora tenha conservado, em linhas gerais, os fundamentos axiológicos que lhe deram origem.

Instituída pelos romanos, no início do século V a. C., a partir da superação da realeza, a república encerra a idéia de coisa comum, de um bem pertencente à coletividade, correspondendo em linhas gerais à antiga noção grega de politeia,  regime em que os cidadãos participavam ativamente da gestão da polis. Opõe-se às demais formas de governo, a exemplo da monarquia, na qual se realça o conceito de mando, ou seja, de archia, derivado archein, que significa comandar, chefiar.5

Cícero definiu-a como a “coisa do povo”. Considerada como tal não de todos os homens, de qualquer modo congregados, mas a reunião deles que tem seu fundamento no consentimento jurídico e na utilidade comum6. A república, portanto, para o pensador romano, não era uma mera multidão de pessoas reunidas sob uma determinada autoridade, mas uma comunidade de interesses organizada sob a égide da lei.

Maquiavel, embora paradoxalmente tenha defendido o exercício de um poder sem limites por parte do Príncipe, retomou, séculos depois, o conceito original de república, com base nos clássicos da Antigüidade7.  Na verdade, não apenas para ele, mas também os demais republicanos do cinquecento, para os quais a idéia de liberdade, balizada pela lei comum, constituía um dos eixos em torno do qual girava o “humanismo cívico” que praticavam8.

Nem sempre, porém, ao longo da História, o termo república teve o mesmo significado. Na Idade Média, as palavras res publica, imperium, regnum e civitas eram empregadas indistintamente para designar aquilo que hoje se entende por Estado (stato), expressão que só tornou-se corrente a partir do século XVI9. Mesmo depois de findo o medievo, não se atribuiu à palavra qualquer significado especial, lembrando-se que Bodin associou-a ao exercício de um poder absoluto e perpétuo, que denominou “soberano”10.

Liberdade, igualdade e legalidade 

A concepção romana de república foi resgatada, no século XVIII, por Rousseau, para quem ela correspondia a um “Estado regido pelas leis, qualquer que seja a sua forma de administração”, aduzindo que “só então o interesse público governa e a coisa pública é alguma coisa”11.  O pensador genebrino, ademais, desenvolveu a idéia de que as leis procedem da vontade geral, derivada do contrato social, sem conhecer quaisquer restrições (Quidquid populi placuit legis habet vigorem)12.

Mas a maior contribuição de Rousseau para o conceito moderno de república foi, sem dúvida, a afirmação da igualdade essencial dos cidadãos, visto que o contrato, sobre o qual se assenta o Estado, coloca todos sob idênticas condições, fazendo com que tenham os mesmos direitos13.   Também a liberdade, para o autor, decorre do pacto fundamental, na medida em que somente aos que o integram compete editar normas de convivência social14.

Coerentemente com essas idéias, Rousseau concluía que os cidadãos faziam as leis exprimirem sua vontade de forma direta, sem qualquer intermediação, rejeitando, assim, a possibilidade de representação, razão pela qual rebaixava os deputados a meros comissários do povo, “que não estão aptos a decidir definitivamente”15.

Kant, seu contemporâneo, embora entendendo também que a res publica latius sic dicta constitui “uma forma de união criada pelo interesse comum de todos os que vivem sob o império da lei”16,  divergia da concepção rousseaniana da participação direta dos cidadãos no governo,  explicando que uma verdadeira república “é e não pode deixar de ser um sistema representativo, no qual os direitos do povo são custodiados por deputados que representam a vontade unificada dos cidadãos”17.

Eletividade, temporariedade e responsabilidade

No Novo Mundo a tese segundo a qual a representação popular configura o cerne de um governo republicano dominou o pensamento político. Madison, cujos escritos, ao lado dos de Hamilton e Jay, contribuíram decisivamente para moldar o arcabouço institucional dos Estados Unidos, assinalava que uma república consiste num “governo que deriva os seus poderes direta ou indiretamente do povo, e é administrado por pessoas que se mantêm nos respectivos cargos, por um período limitado, ao arbítrio daquele, ou enquanto bem servirem”, associando também à noção o princípio da separação dos poderes desenvolvido por Montesquieu como instrumento de contenção do arbítrio dos agentes estatais18.

No Brasil, o ideal republicano inspirou, ainda que de forma difusa e inarticulada, grande parte das revoltas e insurreições deflagradas desde os fins do século XVIII e no decorrer da primeira parte da centúria seguinte, que pretendiam instituir governos independentes e republicanos. Mas o ambiente político somente tornou-se propício à derrubada do regime monárquico depois da segunda metade do século XIX, quando “um bando de idéias novas agita o País e dá-lhe novas diretrizes”19.

Com efeito, nessa quadra histórica, o naturalismo, o evolucionismo e o positivismo passaram a influenciar as convicções da elite pensante, sobretudo dos profissionais liberais e da oficialidade militar, ensejando uma tomada de posição crítica, impregnada de laicismo, com relação às instituições políticas então vigentes. Por toda a parte cresciam os ataques à monarquia e às suas tradições, em especial ao “poder moderador”, prerrogativa constitucional que permitia ao imperador interferir nos demais poderes, tida como a “tirania da coroa”20.

Deposto D. Pedro II, em 15 de novembro de 1889, por um golpe militar liderado pelo Marechal Deodoro de Fonseca, a imprensa, interpretando o sentimento dos insurgentes e seus adeptos no mesmo dia registrava que o Brasil, com o fim do ancien régime, ingressou numa nova fase, “passando a regime francamente democrático com todas as conseqüências da liberdade”21.

Os mentores das instituições republicanas no Brasil não alimentavam maiores dúvidas sobre seu significado. Rui Barbosa, um dos principais artífices da nova ordem, tomando emprestadas as palavras do constitucionalista norte-americano Campell Black, definia a república como um governo “do povo, para o povo e pelo povo”, que se apóia na igualdade política dos homens22.

Os especialistas contemporâneos não se afastam muito desse conceito quando assinalam que “república é o regime político em que os exercentes das funções políticas (executivas e legislativas) representam o povo e decidem em seu nome, fazendo-o com responsabilidade, eletivamente e mediante mandatos renováveis periodicamente”23. As características essenciais dessa forma de governo são, pois, a eletividade, a temporariedade e a responsabilidade dos governantes.

É interessante reparar que a monarquia, como forma de governo oposta à república, ostenta características diametralmente contrárias, quais sejam, a vitaliciedade, a hereditariedade e a irresponsabilidade24. Em outras palavras, o monarca governa “enquanto viver ou enquanto tiver condições de governar”, procedendo sua escolha “pela simples verificação da linha de sucessão”, não devendo “explicações ao povo ou a qualquer órgão sobre os motivos pelos quais adotou certa orientação política”25.

Nesse sentido, sob a égide da Constituição de 1824, a pessoa do Imperador era “inviolável e sagrada”, em contraste com as cartas republicanas que a ela se seguiram, nas quais, sem exceção, previu-se que o chefe de Estado poderia perder o mandato pela prática de crime de responsabilidade, sem prejuízo de outras sanções.  Essa pena, em nosso ordenamento legal, não é privativa do supremo mandatário da nação, aplicando-se também a todos os representantes eleitos, que são afastados das respectivas funções, assim como os demais servidores estatais, consonância com os postulados de accountability e responsiveness, caso pratiquem atos incompatíveis com o múnus público que lhes é cometido.

Representação e participação popular

Numa república os governantes escolhidos pelo povo são responsáveis perante o mesmo pela gestão dos negócios públicos. Não exercem o poder por direito próprio, constituindo-se em meros mandatários dos cidadãos. Nessa forma de governo, impera a soberania popular, que encontra expressão por meio de representantes eleitos, distinguindo-se dos regimes despóticos nos quais o povo não tem qualquer ação sobre os governantes, ao mesmo tempo em que se aparta das formas diretas de participação popular, em que os cidadãos governam por si mesmos26.

A legitimidade dos representantes do povo radica em eleições que têm como base o sufrágio geral, igual, direto e secreto, que caracteriza, segundo alguns, a própria ratio essendi da república27.  Para dar-lhe concreção, impõe-se estender o direito de votar a todos os cidadãos, com exclusão apenas daqueles que não preencham os requisitos da capacidade, vedada qualquer restrição baseada em sexo, raça, renda, instrução, ideologia etc..

Exige-se, por outro lado, que todos os votos tenham a mesma eficácia jurídica, ou seja, o mesmo valor de resultado. O voto há de ter também imediatismo, isto é, deve defluir diretamente da vontade do eleitor, sem intermediação de quem quer que seja e livre de pressões de qualquer espécie. Além disso, o voto pressupõe não apenas a pessoalidade de seu exercício, como também a ausência de qualquer possibilidade de identificação do eleitor. Finalmente o voto precisa ser renovado periodicamente, de modo a assegurar a alternância dos representantes no poder.

O sistema representativo pressupõe ainda a existência de mecanismos que estabeleçam o predomínio da vontade da maioria, com a garantia de que as minorias encontrem expressão no plano político. Para tanto, há de se assegurar não apenas o pluripartidarismo, como também a mais ampla liberdade de opinião, de reunião e de associação, além de outras franquias pertinentes.

Mas a participação popular atualmente não ocorre mais apenas a partir do indivíduo, do cidadão isolado, ente privilegiado e até endeusado pelas instituições político-jurídicas do liberalismo. O final dos séculos XX e XXI certamente entrará para a História como épocas em que o indivíduo se eclipsa, surgindo em seu lugar as associações, protegidas constitucionalmente, que se multiplicam nas chamadas “organizações não-governamentais”.

Esse fato, aliado às deficiências da representação política tradicional, deu origem a alguns institutos, que diminuem a distância entre os cidadãos e o poder, com destaque para o plebiscito, o referendo, a iniciativa legislativa, o veto popular e o recall, dos quais os três primeiros foram incorporados à nossa Constituição (artigo 14, I, II e III).

Direitos e deveres

Na república romana, os cidadãos de pleno direito (optimo jure), em oposição aos estrangeiros (peregrini), eram detentores de direitos políticos (jura politica), que compreendiam o voto nos comícios, a elegibilidade para as magistraturas, o acesso ao sacerdócio e faculdade de apelar quando processados28.  Também gozavam de direitos civis (jura privata), que incluíam a propriedade, o casamento entre iguais e a possibilidade de demandar na justiça29. Em contrapartida, sujeitavam-se a obrigações (munera), com destaque para o dever de participar do recenseamento (census), de servir no exército (militia) e de pagar imposto (tributum)30.

A idéia moderna de república, a partir da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, aprovada pela Assembléia francesa (1789), encontra-se indissoluvelmente ligada à idéia de que os indivíduos são titulares de direitos em face do Estado, em especial os direitos à vida, à liberdade, à propriedade e à participação política. Isso porque, com as revoluções liberais-burguesas, a relação entre governantes e governados passou a ser entrevista mais ex parte populi, do ponto de vista dos cidadãos, do que ex parte principis, da perspectiva dos detentores do poder31.

Mais tarde, com a Revolução Industrial e as lutas operárias desencadeadas em seu bojo, surgiram os chamados “direitos sociais”, tais como o direito ao trabalho, à saúde e à educação, que passaram a integrar as constituições promulgadas a partir de então, ao lado dos direitos civis e políticos, que já faziam parte das cartas magnas surgidas em conseqüência da derrocada do absolutismo monárquico, além de uma nova geração de direitos, desenvolvidos em meados do século passado, no contexto de um mundo globalizado, aos quais se denominou “direitos de solidariedade ou fraternidade”, com destaque para a proteção do meio ambiente.

Essas considerações, porém, não arredam a questão básica, sempre recorrente na teoria política, relativa à political obligation, quer dizer, aos deveres dos cidadãos em face do Estado e da sociedade. Com efeito, se as pessoas numa república são titulares de direitos, hão de ter também, em contrapartida, obrigações para com a comunidade, como ocorria na Roma antiga32 ou, mais recentemente, na Alemanha sob a Constituição de Weimar, que enunciava um rol de deveres fundamentais.

Mas, ainda que hoje os textos constitucionais, como regra, não façam menção a obrigações, é possível deduzi-los a partir da multissecular tradição republicana, a exemplo do dever de tolerância, de solidariedade, de respeito aos outros, de superação do egoísmo pessoal, da defesa à liberdade, da observação aos direitos das pessoas e do servir ao bem comum33.   São deveres que Puffendorf,  já no século XVII, fazendo eco à conhecida máxima romana34, resumia nos seguintes: “viver em paz e amizade com seus concidadãos; ser cortês e obsequioso; não causar problemas nem criar dificuldades por obstinação; não desejar ou subtrair a propriedade de outrem”35.

Republicanismo e virtude cívica

Um dos aspectos mais importantes da obra de Maquiavel, e nem sempre bem compreendido, é o destaque que empresta à noção de virtù, inspirada na virtude cívica dos antigos romanos (vir virtutis), que não mediam sacrifícios em prol do bem comum36. Para o pensador florentino, os Estados nos quais a virtù declina tornam-se presas fáceis da fortuna, de desfecho incerto, quando as circunstâncias lhes são adversas37.

“É nessa hora – lembra um intérprete de seu pensamento – “que as repúblicas, fruto de uma adesão dos homens a um desejo de liberdade e às instituições que as exprimem, revelam-se muito mais fortes para resistir aos ataques do tempo”38. Isso porque, sem cidadãos “capazes de resistir contra os arrogantes, servir ao bem público, a república morre, torna-se um lugar em que alguns dominam e outros servem”39.

Atualmente, a virtude cívica, como já se afirmou, constitui uma característica dos homens e mulheres que “desejam viver com dignidade e, porque sabem que não podem viver com dignidade em uma comunidade corrupta, fazem o que podem, quando podem, para servir à liberdade comum”, levando-os a repudiar a prevaricação, a discriminação, a corrupção, a arrogância e a vulgaridade40.

Alguns agem estimulados por um senso moral mais desenvolvido ou por um sentimento de decência e decoro mais aguçado, outros se vêem impelidos por uma série de interesses legítimos, outros ainda encontram motivação no desejo de obter a estima ou o reconhecimento social, não sendo raro que tais razões atuem de forma combinada, reforçando-se reciprocamente41.

República e Constituição

O princípio republicano, entre nós, representa a viga mestra do “sentimento constitucional” (Verfassungsgefüll) a que se refere a doutrina alemã, ou seja, de um estado de espírito coletivo que, “transcendendo todos os antagonismos e tensões existentes, político-partidárias, econômico-sociais, religiosas ou de outro tipo, integra os detentores e destinatários do poder num marco de uma ordem comunitária obrigatória”42.

A Constituição de 1988, com seu núcleo republicano, derivou de um sentimento de repulsa ao regime de exceção imposto pelos governos militares, bem como de repúdio ao passado histórico de autoritarismo político e de exclusão social, consubstanciando um projeto de desenvolvimento nacional que busca a superação das desigualdades, a efetivação dos direitos fundamentais e a consolidação da democracia. 

Por essa razão, o princípio republicano, na sistemática constitucional vigente, não se resume apenas à eleição dos representantes do povo, por um mandato renovável periodicamente (artigos 27, § 1°; 28; 29, l e II; e 82), mas implica também a igualdade de acesso dos cidadãos aos cargos públicos, eletivos ou não, preenchidos os requisitos legais (artigos 14, § 3°; e 37, 1), além de contemplar a progressiva superação das causas da pobreza e dos fatores de marginalização, simultaneamente à supressão dos privilégios de todo o gênero (artigos 1º, I e II; 3º, I , III e IV; 5°; 6º; 7º; 23, X; e 170, VII) . 

Mas ao lado dessas franquias, o constituinte criou também mecanismos de defesa que protegem as instituições contra ataques potencialmente destrutivos, estabelecendo condições e restrições ao exercício da cidadania, que limitam ou até mesmo suprimem o direito do cidadão de participar do processo eleitoral ou de exercer funções públicas. Nesse sentido, para que alguém concorra a um cargo eletivo, é preciso que, de um lado, satisfaça as condições de elegibilidade e, de outro, não incorra nas causas de inelegibilidade, listadas no próprio texto constitucional, com o escopo de proteger a probidade administrativa e a moralidade para o exercício do mandato (artigo 14, § 9)

A Constituição vinculou ainda a atuação dos servidores do Estado à observância dos cânones da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (artigo 37),  significando que devem exercer suas funções, de forma lícita, imparcial, produtiva e transparente, visando exclusivamente ao interesse público e não à satisfação de desígnios particulares. Em defesa desses postulados estabeleceu que a prática de atos de improbidade administrativa importa a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, nos termos da lei  (artigo 15, V; e 37, § 4º).

Ademais, atribuiu a qualquer cidadão o direito de ajuizar ação popular para anular ato lesivo ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural (art. 5º, LXXIII) – âmbito de interesses correspondente hoje à esfera de valores compreendida pela res publica dos antigos romanos –, tarefa também cometida supletivamente ao Parquet (art. 129, II), cujas funções institucionais foram bastante ampliadas pelo legislador constitucional.

Por fim, cumpre notar que, se todo princípio constitui um “mandamento de otimização”, ou seja, um preceito que determina “que algo seja realizado na maior medida possível, dentro das possibilidades jurídicas e fáticas existentes”43,  forçoso é concluir que o princípio republicano, como complexo axiológico-normativo situado no ápice de nossa hierarquia constitucional, deve ser expandido  em sua extensão máxima, afastando nesse processo todos os princípios, regras e atos que lhe sejam contrários. Convém lembrar, todavia, que a força imperativa desse princípio será tanto maior quanto mais elevado for o grau de maturidade cívica dos cidadãos e quanto mais conscientes estejam de que são titulares não só de direitos mas também de deveres em face da coletividade.

 

NOTAS _________________________________

1José Joaquim Gomes Canotilho, Direito Constitucional, Coimbra, Almedina, 1992, p. 349.

2 Idem, p. 352.

3 Luís Roberto Barroso, Interpretação  e aplicação da Constituição, 6ª ed., São Paulo, Saraiva, 2004, pp. 377/379.

4 Rui Samuel Espíndola, “Princípios Constitucionais e Atividade Jurídico-Administrativa”, in  George Salomão Leite (org.), Dos Princípios Constitucionais: Considerações em torno das normas principiológicas da Constituição, São Paulo, Malheiros,  2003, p. 265.

5  Cf. verbete “República”, in Norberto Bobbio  et al., Dicionário de Política, Brasília, Editora Universidade de Brasília, 1991.

6 De República, I, 25.

7  V. especialmente Il Principe e Discorsi sopra la prima deca di Tito Livio.

8 Cf. Newton Bignoto, Maquiavel Republicano, São Paulo, Loyola, 1991, p. 57.

9 Cf. Georg Jellinek, Teoría General del Estado, Buenos Aires, Albatros, 1973, p. 99.

10  Les six lives de la république, I, 8.

11 Du Contrat Social, II, 6.

12 Cf. Bertrand de Jouvenel, De la souveraineté: a la recherche du bien politique, Paris, Génin, 1955, p. 216.

13 Rousseau, op. cit., loc. cit.

14 Idem, ibidem.

15 Idem, III, 6.

16 Die Methaphysik der Sitten, II, § 43.

17 Idem, II, § 52.

18 The Federalist, 39 e 47.

19 Cruz Costa,  Pequena História da República, 3ª ed., São Paulo, Civilização Brasileira, 1974, p. 25.

20 Idem, p. 27.

21 Apud Cruz Costa, op. cit., p. 43.

22 Homero Pires (org.), Rui Barbosa: Teoria Política, Rio de Janeiro, Jackson Editores, 1950, p. 48.

23 Geraldo Ataliba, República e Constituição, São Paulo, Revista dos Tribunais, 1985, p. IX.

24 Dalmo de Abreu Dallari, Elementos de Teoria Geral do Estado, 16ª ed. São Paulo, Saraiva, 1991, p. 191.

25 Idem, ibidem.

26 Cf. Carré de Mahlberg, Contribution a la Theorie Génerale de L’État, tomo II, Paris, Sirey, 1922, p. 202.

27 José Joaquim Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituição, 3ª ed., Coimbra, Almedina, 1999, p. 159.

28 Bertrand Lançon, O Estado Romano: Catorze séculos de modelos políticos, Sintra, Europa-América, 2003, p. 26.

29 Idem, ibidem.

30 Idem, ibidem.

31 Cf. Norberto Bobbio e Maurizio Viroli, Diálogo em torno da República: os grandes temas da política e da cidadania, Rio de Janeiro, Campus, 2002, p. 52

32 Cícero as estuda sistematicamente em seu De Officiis.

33 Cf. Norberto Bobbio e Maurizio Viroli, op. cit., pp. 46/ 50.

34 Juris praecepta sunt haec: honeste vivere, neminem laedere, jus suum cuique tribuere.

35 Samuel Pufendorf, De oficcio hominis et civis juxta legem naturalem libri duo, II, 18. 

36  Cf. especialmente Il Principe, XXV e XXVI.

37 Cf. Newton Bignoto, op. cit., p. 152.

38 Idem, ibidem.

39 Norberto Bobbio e Maurizio Viroli, op.cit., p.16.

40 Idem, op. cit., p. 17.

41 Idem, ibidem.

42 Karl Loewenstein, Teoría de la Constitución, 2ª. ed., Barcelona, Editorial Ariel, 1976, p. 200.

43 Robert Alexy, Teoría de los Derechos Fundamentales, Madri, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2002. p. 86.

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