A participação feminina no processo eleitoral

27 de fevereiro de 2019

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Três advogadas apresentam visões plurais sobre o Direito Eleitoral e a sub-representação da mulher na política

Nas eleições presidenciais do ano passado, dentre 13 candidatos, havia apenas uma mulher na disputa direta pela Presidência da República, a ex-deputada federal Marina Silva (Rede), que saiu da corrida no primeiro turno com pouco mais de 1% dos votos válidos. Nos bastidores jurídicos da campanha, contudo, a participação das mulheres foi mais marcante. Para lançar um olhar sobre o protagonismo feminino neste cenário, ouvimos três advogadas especializadas em legislação eleitoral que tiveram atuação destacada em campanhas majoritárias do último pleito. Na entrevista, ficamos sabendo mais sobre o que elas pensam a respeito dos itens da minirreforma política de 2017 (testados na vida real em 2018) e sobre os avanços em termos da representatividade das mulheres na política eleitoral.

Especialista em Direito Eleitoral e Processual Eleitoral, a advogada Karina Kufa, atuou nas eleições de 2018 como defensora eleitoral do Partido Social Liberal (PSL) e do seu candidato, vencedor das eleições e atual Presidente da República, Jair Bolsonaro. Presidente do Instituto Paulista de Direito Eleitoral (Ipade) e representante nacional do Movimento “Mais Mulheres no Direito”, Karina Kufa é coautora dos livros “Aspectos polêmicos e atuais no Direito Eleitoral” (Arraes, 2012), “Prismas do Direito Eleitoral – 80 anos do Tribunal Eleitoral de Pernambuco” (Fórum, 2012) e “Direito Eleitoral contemporâneo” (LEUD, 2014).

Representante legal do Partido Novo em 2018, a advogada Marilda de Paula Silveira notabilizou-se pela sustentação oral feita no Supremo Tribunal Federal (STF) durante o julgamento do pedido de impugnação da candidatura do ex-presidente Luís Inácio Lula da Silva. Coordenadora de pós-graduação do Instituto Brasiliense de Direito Público (IDP), ela é também fundadora da Academia Brasileira de Direito Eleitoral e Político (Abradep).

A advogada Maria Cláudia Bucchianeri Pinheiro já foi assessora-chefe da Presidência do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) e assessora dos ministros do STF Celso de Mello e Ayres Britto. Nas eleições de 2018, atuou como defensora do Partido dos Trabalhadores (PT) e brilhou no lado oposto da bancada em que estava a colega Marilda Silveira durante o julgamento da impugnação da candidatura de Lula da Silva. Professora de pós-graduação em Direito Eleitoral, é fundadora da Abradep e compõe a Comissão Nacional de Direito Eleitoral do Instituto dos Advogados Brasileiros (IAB).

Confira as entrevistas:

Revista Justiça & Cidadania – Ao que se atribui a baixa representatividade das mulheres na política?
Maria Cláudia PinheiroDestaco como principais obstáculos à ascensão política das mulheres a falta de democracia interna e a falta de espaço para as mulheres nos partidos políticos. O doutrinador português Vitalino Canas tem uma expressão ótima, ele fala que os partidos políticos são máquinas de triturar mulheres, e isso é verdade. O percentual de mulheres filiadas a partidos políticos é alto, o que afasta a premissa equivocada de que as mulheres não têm interesse, não têm vocação ou não gostam de política. No entanto, quando você chega à direção partidária, esse percentual é mínimo. Sob o ponto de vista partidário, as mulheres acabam ocupando espaços sem visibilidade, não têm apoio para candidaturas, não têm tempo na televisão, não têm dinheiro de campanha. Nesse sentido, a decisão do Tribunal Superior Eleitoral (TSE) de assegurar às mulheres 30% do tempo de televisão e dos recursos do Fundo Especial de Financiamento de Campanha (FEFC) foi um grande avanço. Não obstante, nessa primeira experiência que vivemos ano passado sob a égide da decisão do TSE, observamos relatos preocupantes de candidaturas laranjas, o que revela que a cultura partidária ainda não mudou. Precisamos de mais representatividade feminina nas direções partidárias. As mulheres têm que coordenar as campanhas, a destinação do dinheiro, a aplicação do tempo e a escolha dos nomes para fechar as listas. Só assim teremos candidaturas femininas competitivas e conseguiremos aumentar nossa representatividade no Congresso.

Marilda Silveira – Para compreender a sub-representação feminina na vida política brasileira não se pode perder de vista que até 1962 a mulher era considerada relativamente incapaz e dependia do marido para exercer inúmeros direitos. Foi com o Estatuto da Mulher Casada, naquele ano, que parte das desigualdades e essa noção de incapacidade foi revogada. Não se tratava, portanto, de simples questão cultural, mas de opção normativa incorporada ao Estado de Direito vigente, amparada por política estatal pautada exclusivamente pelo gênero. Em 1985, pesquisadoras da Fundação Carlos Chagas – Albertina Costa, Carmen Barroso e Cynthia Sarti – fizeram levantamento bibliográfico das pesquisas sobre mulheres realizadas no Brasil entre 1976 e 1985. Apontaram como fatores que dificultaram o trabalho a “novidade relativa do assunto” e o “terreno de convergência possível entre diferentes disciplinas e terra de ninguém”. Não é irrelevante, nesse contexto, o fato de que nossa sociedade é composta por aqueles que viveram ou são herdeiros do que previa o Código Civil de 1916. Essa constatação reflete a posição cultural de 81% dos homens brasileiros, que consideram viver em uma sociedade machista que reforça estereótipos do que seria papel do homem e da mulher. Não surpreende, portanto, que a sociedade não tenha absorvido culturalmente esse critério de igualdade e que as normas que prevejam requisitos de acesso a partir da igualdade formal acabem por aprofundar a exata medida da desigualdade.

É possível que as mulheres não queiram ocupar espaços de poder, ainda que eles estejam tão disponíveis quanto para os homens? É possível que a natureza da atividade política afaste as mulheres dos mandatos eletivos? É possível que as diferenças próprias do gênero impulsionem escolhas profissionais diversas? É possível que a corrupção afaste as mulheres da política? Não há dúvida de que a resposta a essas questões pode ser positiva. Contudo, o acesso às respostas somente seria possível se os mandatos eletivos fossem, de fato, acessíveis às mulheres em igualdade de condições com os homens. De modo que a decisão por disputar um mandato eletivo fosse realmente viável, sem que a questão de gênero se apresentasse, em si, como fator de desequilíbrio. A literatura apresenta explicações de natureza as mais diversas para essa sub-representação, incluindo a dupla jornada de trabalho, os baixos incentivos e o ambiente corrupto. A questão que se coloca, portanto, é saber se esse cenário decorre de diferenças naturais e deveria ser aceito (tolerado) ou se é fruto de uma história cujos atores são capazes de perpetuar uma desequiparação que não se justifica em nenhuma medida. A se considerar as pesquisas atuais, essa sub-representação decorre dessa complexidade de fatores e, sobretudo, de uma história que posicionou os homens em grande vantagem frente às mulheres. Como, claro, quem ocupa posição de poder não quer sair e as regras são definidas por quem lá está, o ciclo de desequiparação nunca será interrompido a não ser por uma decisão externa a esse ciclo vicioso. Exatamente aqui, como fator de ruptura, entra a importância das ações afirmativas, como as cotas de gênero.  

Karina Kufa – Os avanços ainda não são os desejáveis, mas já é possível observar um movimento de estímulo à participação das mulheres na política. Em 2018, tanto o TSE quanto o STF garantiram às mulheres 30% do tempo da propaganda eleitoral, bem como obrigaram os partidos a aplicar 30% dos recursos públicos em campanhas femininas. Apenas legislação e fiscalização efetivas poderão aumentar o espaço feminino, uma vez que o atual sistema de cotas permite que fraudes sejam cometidas com facilidade, o que é lamentável. Se a legislação fosse cumprida à risca, ainda mais com as recentes decisões dos tribunais superiores, não estaríamos com essa sub-representação. Junto com o Procurador Regional do Estado de São Paulo Luiz Carlos dos Santos Gonçalves escrevemos uma proposta interessante, que não abriria portas às fraudes e garantiria a paridade. Nosso ponto de partida é o sistema proporcional de listas abertas, adotado para as eleições legislativas, menos para senadores. Tivéssemos listas fechadas, isto é, rol preordenado dos candidatos, a solução seria singela: bastaria exigir alternância de homens e mulheres nas listas, ora um, em seguida outra e assim por diante.

Ainda assim, em 2018 tanto a legislação e a jurisprudência, quanto o amadurecimento da sociedade, proporcionaram mudança significativa na representatividade geral. A taxa de renovação no Senado foi de 85% (46 dos 54 eleitos são novos mandatários). Na Câmara dos Deputados, a taxa de renovação foi de 53,2% e houve também mudança na representatividade de partidos grandes e pequenos, que trocaram de posição. A cláusula de barreira vai resultar, a partir desta nova legislativa, na redução do número de partidos com acesso à TV e rádio e ao fundo partidário. O Presidente da República eleito pertence a um partido que era considerado pequeno até o pleito do ano passado. A quantidade de eleitos pertencentes a quadros da área de segurança pública (polícia civil e militar) cresceu quatro vezes. Estamos diante de uma mudança de representatividade sem precedentes e, neste contexto, tivemos um aumento de 51% no número de mulheres eleitas para a Câmara dos Deputados. Não é o ideal, ainda temos que lutar por mais, mas já é possível observar que, paulatinamente, as mulheres vêm galgando espaços de poder.

J&C – As cotas serão capazes de ampliar a presença feminina na política até a paridade com os
homens?
KK – Nas eleições 2010, quando a renovação do Senado também foi de dois terços das 54 vagas, sete mulheres foram eleitas. Em 2018, igualmente, sete mulheres foram eleitas senadoras. Porém, a mudança na Câmara dos Deputados e nas Assembleias Legislativas já pôde ser sentida. Verificou-se um aumento de 51% da quantidade de candidatas eleitas para a Câmara, que subiu de 51 para 77 deputadas, um aumento de 15% na representação feminina. Tristemente, ainda não tivemos representantes eleitas para a Câmara dos Deputados pelos estados do Amazonas, Maranhão e Sergipe. Em relação às Assembleias Legislativas, verificou-se aumento de 34% no número de mulheres eleitas. Em 2014, dentre 1.059 vagas em todo o País, 121 mulheres foram eleitas; em 2018, tivemos 161 mulheres eleitas. Infelizmente, no Estado do Mato Grosso do Sul nenhuma deputada estadual foi eleita. O que concluímos com isso? É possível observa um crescimento, embora muito incipiente; o Senado ainda é uma casa com preponderância masculina; e alguns Estados ainda se mostram resistentes a eleger mulheres para a Câmara e as Assembleias. Mesmo com os movimentos em curso, com a legislação que garante recursos e com a cota de gênero na formação de chapas, ainda há muito trabalho a ser feito para que a mulher ocupe os espaços políticos. Não há como negar que houve crescimento, mas dos números decorre a necessidade de intensificar o trabalho para aumentar a participação feminina nas bases partidárias.

MCP – Nossa legislação vem experimentando avanços e a jurisprudência do TSE também. Em um primeiro momento, a legislação estabelecia que os partidos deveriam destinar 30% das vagas das suas candidaturas para as mulheres, mas a lei não trazia sanção. O TSE trouxe um avanço em sua jurisprudência: se não houver 30% de mulheres, a lista cai toda. Gradualmente, isso tem sim repercutido no incremento da participação feminina no Congresso Nacional. No resultado das últimas eleições, tivemos um salto significativo, o que já podemos também atribuir à decisão do TSE. No entanto, esse avanço tem sido muito lento. No Direito comparado, quando olhamos para a América Latina, em países com culturas assemelhadas com a nossa, vemos que o México está na paridade, com 50% do parlamento preenchido por mulheres. A Argentina também caminha para a paridade. A experiência desses países revela que para que se possa alcançar, em um tempo razoável, percentuais mais significativos, é necessária a adoção transitória de medidas mais radicais, e a medida mais radical seria a cota de cadeiras – quando um determinado número de vagas é reservado às mulheres, diferente do que temos hoje no Brasil, que são cotas de candidaturas. Assim como toda política afirmativa que pretende corrigir um déficit, a adoção da cota de cadeiras deve ser de caráter transitório, com o estabelecimento de sua aplicação em um número determinado de legislaturas. Depois essas mulheres vão se tornar líderes e conquistar seu eleitorado, na medida em que o espaço for aberto. Estamos caminhando – há um progresso visível – e o resultado das últimas eleições revela isso, mas é um progresso muito lento, porque ainda não foi possível a formação de consenso no Congresso Nacional para a adoção de medidas um pouco mais radicais e efetivas.     

MS – Há pouco mais de quatro décadas o histórico de desequiparação legal entre homens e mulheres vem se dissipando. Esse quadro foi confirmado e ampliado pela Constituição de 1988, que assegura igualdade independentemente do gênero. Ocorre que o reconhecimento constitucional e legal dessa igualdade não foi suficiente para assegurar que as mulheres ocupassem o mesmo espaço que os homens na representação democrática. Apesar dos exemplos de sucesso na implementação de medidas efetivas para a maior inclusão de mulheres nos centros de poder, de acordo com a União Interparlamentar, em termos globais, a média de participação da mulher ainda é de cerca de 23%, percentual que evidencia que sua sub-representação na política é questão extremamente disseminada, demandando reflexão e esforços conjuntos do legislador, dos agentes políticos e da sociedade para sua superação. No Brasil, é muito recente a implantação de mecanismos que buscam romper essa desigualdade. Apesar das reformas eleitorais com imposição de cotas estarem previstas na Lei no 9.504/1997, somente depois de 2009, com a alteração de posicionamento do TSE, é que se tornaram mais efetivas. De lá para cá, a cada eleição foi feita uma nova modificação ampliando a ação afirmativa: indeferimento do registro de todos os candidatos do partido ou coligação que não cumpriram a cota; reconhecimento de fraude por candidaturas laranjas; imposição de destinação de recursos financeiros para candidaturas de mulheres; penalização dos partidos que não atenderam a obrigação de reservar tempo de propaganda para o incentivo à participação feminina. Não há solução fácil e única para um problema tão profundo e complexo. Algumas dessas medidas não tiveram tanto efeito quanto se esperava e demandaram alterações. Tudo isso foi paulatino. Outras tantas mudanças ainda estão em curso e são necessárias.

J&C – As Procuradorias Especiais da Mulher na Câmara e no Senado têm se preocupado em desenvolver políticas inclusivas. Qual sua opinião sobre estas iniciativas?
MS – As soluções legislativas e a força das mulheres no parlamento é o que de mais importante existe nessa busca de equiparação das forças na política. Como disse, quem ocupa posição de poder não quer sair de onde sempre esteve. Como as regras são definidas por quem está no parlamento e a maioria dos parlamentares é homem, evidente que os parlamentares não têm incentivo nenhum para abrir espaço para a aprovação de ações afirmativas que ampliem a participação feminina. Esse ciclo vicioso de desequiparação somente será interrompido se contar com a força das mulheres que lá estão – além dos agentes externos como o Poder Judiciário, que vem impondo o cumprimento das regras e fazendo a filtragem constitucional da legislação vigente.

MCP – É preciso louvar. A bancada feminina é muito diligente e atuante, toda ela esteve presente quando da decisão do TSE de reservar às mulheres 30% de tempo de TV e de dinheiro para as campanhas políticas. É um movimento importantíssimo, que tem sido responsável pelos avanços até agora registrados em termos de participação política da mulher. É um grupo muito importante e combativo.

KK – São iniciativas necessárias. Apesar das cotas serem mais céleres para o alcance da paridade, a discussão sobre o tema, como qualquer outra política inclusiva, contribui com o aumento de mulheres na política. As bases partidárias precisam ser trabalhadas. Temos pela frente eleições municipais (2020) e este é o momento de conclamar as mulheres a participar. Estímulo existe, recursos existem, mas falta aproximação entre as mulheres e os partidos políticos. As mulheres já são maioria entre os aprovados nos concursos públicos federais; entre as pessoas com ensino superior completo há 15% de mulheres contra 11,9% de homens; no ensino médio temos 39,1% de mulheres e 33,5% de homens; em anos de estudo, as mulheres acumulam 8,1 anos contra 7,7 anos, segundo dados da Pnad/IBGE de 2015. Diante destes números, poderíamos concluir que seria fácil para as mulheres ingressar na política. No entanto, vale comparar estes dados com outros igualmente relevantes da mesma pesquisa: 40,5% dos lares têm mulheres como chefes de família; mulheres gastam 20,5 horas semanais em trabalhos domésticos contra dez horas semanais dos homens; o salário médio do brasileiro é de R$ 1.808, sendo que homens recebem em média R$2.012 e as mulheres R$1.522. Verifica-se que apesar da capacidade profissional das mulheres ser inquestionável, as condições domésticas e econômicas podem não estar favorecendo sua participação política. A sobrecarga com a gestão e sustento do núcleo familiar podem ser fatores que estejam desencorajando a militância feminina. Detectado este aspecto, podem ser elaboradas políticas públicas capazes de equilibrar esse desnível para permitir que as mulheres possam ingressar na militância partidária sem sacrifício familiar.

J&C – Mulheres que atuam na política apontam que os partidos somente cumprem a legislação de cotas, que na verdade não existe real investimento nas candidaturas femininas. A senhora concorda com este ponto de vista?
MCP – É verdade. É interessante registrar que antes da decisão do TSE, muitas pesquisas eram feitas e o que se perguntava às eleitoras era o seguinte: ‘Por que você não votou em uma mulher?’. Existe o mito falso de que mulher não vota em mulher, o que é um grande erro, um mito tão falso quanto aquele que diz que as mulheres não gostam de política. A resposta que surpreendia era a seguinte: ‘Mas eu não sabia que tinha mulher’. Quando os nomes eram apresentados às eleitoras, elas não sabiam que aquelas mulheres eram candidatas, porque eram mulheres que não estavam na TV, nem tinham dinheiro para santinho e material. Não basta ter candidata mulher concorrendo, é preciso ter mulheres com condições de vencer, com a possibilidade de se apresentar efetivamente ao eleitorado, mulheres que se coloquem para os eleitores em pé de igualdade com os homens. Então, a baixa representatividade das mulheres na política se deve sim à invisibilização das candidaturas femininas pelos partidos políticos, que são comandados por homens.       

MS – Cada partido é um universo particular. Essa é uma análise complexa que depende de avaliação individual. O que se pode afirmar, em geral, é que a direção partidária em sua esmagadora maioria é composta por homens, e que assim como no parlamento não há incentivo algum para que cedam seus espaços. Nesse cenário, é natural que o olhar da administração partidária não esteja voltado para a participação feminina, em alguns casos de forma deliberada, em outros em razão dessa condição. O que me parece importante mudar para impactar essa realidade é o espaço das mulheres na direção partidária.

KK – Cada partido funciona de uma forma e não podemos generalizar. Como é um problema, prioritariamente, das mulheres, uma forma de solucionar seriam as cotas nas direções partidárias, pois assim as mulheres poderiam decidir para onde iriam os recursos e como seriam selecionadas as candidaturas. A legislação pode corrigir esta discrepância inserindo cotas da participação da mulher em cargos partidários. O ideal, contudo, seria que os próprios partidos adotassem esta postura em seus Estatutos, sem esperar que a lei imponha cotas na gestão partidária, caso em que, a participação feminina não seria tratada como cota (legal) e sim como política partidária.

J&C – Falando das eleições de modo mais amplo, tivemos pela primeira vez o instrumento da cláusula de desempenho. Qual é sua opinião sobre a validade deste mecanismo?
KK – A cláusula de desempenho no formato existente não resolve a crise partidária. A meu ver, os partidos deveriam ter o comprometimento de cumprir metas mínimas anuais para ter acesso a recursos públicos do FEFC e ao tempo de TV. Metas dificilmente alcançáveis por um período limitado somente reduzem o número de partidos com acesso a recursos públicos, mas não garantem a qualidade, ainda mais quando a meta deixa de existir. A cláusula de barreira como regra única, fixa, não proporcional à realidade, ao tamanho, aos filiados e aos recursos de cada partido não promove igualdade, nem protege a representatividade. Com exceções feitas ao partido do Presidente da República (PSL), os demais partidos pequenos em termos de recursos continuaram pequenos e não superaram a cláusula de barreira. Já os partidos grandes, com mais recursos, conseguiram garantir espaço e superaram a cláusula de desempenho. Vista deste modo, a cláusula não resolve a questão de representatividade, apenas cumpre a intenção política de se reduzir o número de partidos atuantes no País.

MCP – Foi uma medida importante tomada pelo Poder Legislativo, uma cláusula fixada em termos graduais, que permite aos partidos políticos a adaptação no tempo, uma preparação maior até sua máxima implementação. Não há regras no regime democrático que sejam perfeitas, sempre há perdas e ganhos. Se temos de um lado aquele desejo de representatividade dos grupos minoritários, que poderiam criar inúmeros partidos políticos, temos outro fator importantíssimo no presidencialismo, que é a fragmentação partidária em nosso parlamento, sem comparação com nenhum outro país do mundo. Realmente, é preciso criar alguns mecanismos de filtragem que façam com que forças diversas se aglutinem e isso reduza a fragmentação, para conferir ao Executivo um mínimo de governabilidade.

MS – A experiência com a adoção da representação proporcional, em diversas nações, permitiu a verificação de alguns de seus aspectos negativos, sendo o principal deles a fragmentação partidária que leva ao enfraquecimento e à instabilidade dos governos daí decorrentes. A cláusula de desempenho teria como objetivo reduzir essa fragmentação no parlamento. Contudo, a reforma trazida pela Emenda Constitucional 97/2017 não parece ter produzido esse efeito nas eleições de 2018, porque o número de lideranças na Câmara dos Deputados cresceu. Além disso, esse novo formato apenas limita o acesso ao tempo de televisão e ao fundo partidário. As últimas eleições, contudo, descortinaram um cenário em que a ausência de televisão e de muito dinheiro não se apresentaram como impeditivo para eleger candidatos. Não há dúvida de que a redução da fragmentação partidária é importante, mas a cláusula de desempenho como está desenhada não parece revestida de eficácia e, segundo alguns autores, pode revelar inconstitucionalidade.

J&C – A senhora gostaria de destacar algum outro ponto da reforma política que considera positivo para a democracia brasileira?
MS – Sempre que o tema da reforma política retorna ao centro dos debates, um novo sistema eleitoral é proposto ou discutido. Penso, contudo, que essa discussão acaba por esconder algo mais importante: a democracia interna dos partidos. Independentemente do sistema vigente, as escolhas partidárias e a forma como são tomadas as decisões, incluindo a transparência, impactam desde a distribuição de recursos até os candidatos que são lançados em campanha. Passou da hora de se redesenhar o funcionamento dos partidos no Brasil.

MCP – Um dos pontos que merece elogios, mas que ainda não alcançou seu apogeu, é o crowdfunding. Na véspera das eleições um movimento muito interessante pleiteou isso junto ao Ministro Luiz Fux – então presidente do TSE e um grande entusiasta do crowdfunding – a possibilidade da vaquinha ideológica. Ao invés de fazer o financiamento de um candidato, você pode ajudar vários candidatos que tenham alguma afinidade ideológica. Por exemplo, pode contribuir com os candidatos que defendam a bandeira LGBT. Você doa R$ 100 para um crowdfunding de dez candidatos e o próprio sistema distribui R$ 10 para cada candidato e emite o recibo ao doador de forma individualizada. Isso transcende os próprios partidos, porque uma doação pode atingir vários candidatos, de diferentes partidos, mas que são ligados por uma ideologia em comum. Reforça aquilo que a política sempre deve ter, o nexo ideológico de valores entre eleitores e eleitos. É um instrumento muito bem-vindo na legislação, que precisa ser aprimorado pelo TSE, mas que tem tudo para se converter em um elo interessante entre eleitos e eleitores, bem como em um instrumento de fortalecimento das ideologias.

KK – O mundo está mais veloz. A Internet encurtou as distâncias e reduziu o tempo livre. A informação ficou muito mais acessível, porém menos técnica. A linguagem se tornou rápida e, em decorrência, menos rebuscada. As oportunidades são infinitas, mas as vagas são para poucos. Vivemos numa enorme contradição entre o desenvolvimento e a dificuldade para se conquistar espaço. Neste contexto, tanto partidos, quanto candidatos, precisam se reposicionar, repensar sua forma de apresentação diante do eleitor, melhorar sua comunicação e ampliar propostas que tenham resultado efetivo para cidadãs e cidadãos. A reforma da legislação eleitoral, bem como a evolução da jurisprudência, apenas acompanham os tempos. São reflexos dos anseios da sociedade. O momento é de absoluta transparência na gestão pública e partidária e de eficácia nos resultados para a coletividade.

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