Trechos principais do voto proferido pelo Ministro Celso de Mello no julgamento da perda do mandato dos parlamentares condenados na Ação Penal 470.
“Em meu voto, Sr. Presidente (Joaquim Barbosa), e eu não vou lê-lo na íntegra, mas vou procurar resumi-lo nos pontos que precisam ser abordados, discuto inicialmente a questão das antinomias, na perspectiva da teoria do ordenamento jurídico, sabendo que os postulados que o formam assentam-se na premissa fundamental de que este ordenamento, além de uma unidade, conforme observa Bob, também constitui um sistema. Razão pela qual as normas que o compõem devem manter entre si um vínculo de essencial coerência.
A concepção sistêmica do ordenamento jurídico impõe que se reconheça, desse modo, a necessidade de que haja uma situação de coexistência harmoniosa entre as prescrições normativas que integram a estrutura em que ele se acha formalmente positivado. Discuto e ponho em destaque a matéria pertinente ao reconhecimento de que a existência de espaços de tensão dialética entre regras constitucionais pode gerar situações de conflituosidade, de antagonismo. E há necessidade que se superem esses conflitos antitéticos mediante critérios que repousam, basicamente, nos princípios da unidade da Constituição e da concordância prática entre as regras em colidência ou em situação de antinomia, situação essa que, sabemos todos, pode ser total ou parcial. É preciso colocar portanto, ênfase, Sr. Presidente, na exegese conciliadora apoiada na ponderação concreta entre bens e valores em antagonismo, de ordem a afastar, em casos de situação limite, até mesmo a interpretação ab-rogante, considerados os efeitos radicais que dela decorre.
Sob tais aspectos, a proposta formulada pelo eminente ministro Gilmar Mendes apresenta, também ao meu juízo, solução extremamente fiel às técnicas interpretativas já adotadas pelo Supremo Tribunal Federal em temas de antinomias, que tanto comprometem o essencial ordenamento do desenvolvimento positivo e de lacunas que atingem a completude do sistema normativo e que permitem superar a antinomia existente entre os artigos 15, III, e 55, VI, e seu § 2º.
Prestigia, neste processo hermenêutico, valores fundamentais que se expressam nas ideias de ética pública e de moralidade administrativa; confere sentido de maior racionalidade aos preceitos constitucionais em questão, preservando a integridade de valores funcionais importantes como os postulados da isonomia da forma republicana de governo, da moralidade pública e da probidade; afasta e dissipa perplexidades, como aquelas que resultam da comparação entre condenações transitadas em julgado e simples condenações civis por improbidade administrativa que provocam a perda automática do mandato representativo a ser meramente declarada pela mesa da Casa respectiva, ou que se referem à aplicação da Lei da Ficha Limpa, que impõe a sanção da inelegibilidade a candidatos condenados, mesmo sem trânsito em julgado, por atos dolosos de improbidade administrativa com a cassação do registro de candidatura ou do diploma do candidato do que resultará como efeito consequencial a própria perda do mandato legislativo, se neste já investido o candidato inelegível; ou que dizem respeito às hipóteses de condutas vedadas, relacionadas às disputas eleitorais, cuja prática autoriza nos termos da Lei 9.504 de 1997, artigos 73 a 78, além das eleições, invalidar também a candidatura e a diplomação com a consequente perda do mandato beneficiado por atos ilícitos, que tanto afetam a normalidade e comprometem a legitimidade das eleições.
Também com essa interpretação, protege-se a integridade do mandato parlamentar submetendo inteiramente a sua cassação, nas hipóteses previstas no parágrafo 2º, ao controle político da casa legislativa respectiva em caso de condenação por infrações criminais de menor potencial ofensivo sem prejuízo de outra importantíssima prerrogativa constitucional do Congresso Nacional, consistente na possibilidade do Poder Legislativo da União suspender a
tramitação de processos penais, ainda em curso perante o STF, quando se tratar de crimes alegadamente cometidos após a diplomação.
Essa, na verdade, foi uma regra estabelecida pelo constituinte originário no processo constituinte de 1987/88, mas ela nos foi legada pelo regime militar, que não permitia ao Congresso Nacional sustar (era o termo por eles utilizado) a tramitação de processo penal em andamento perante esta Corte. Manteve-se essa mesma disposição na atual Constituição, mas limitada unicamente aos delitos praticados após a diplomação.
Havia, e todos nós sabemos, um duplo controle político do Parlamento brasileiro sobre os processos penais instaurados perante o STF. Inicialmente, cabia à casa legislativa interessada conceder ou não licença, que atuava como verdadeira condição de procedibilidade para efeito de instauração do processo penal condenatório perante o STF. Suprimiu-se essa garantia parlamentar formal de tal modo que hoje é licito instaurar-se um processo condenatório independente de prévia licença, mas ainda permanece nas mãos do Parlamento brasileiro esse controle funcional de poder sustar o andamento nesta Corte de processo criminal por infração penal cometida após a diplomação. Restringe também a perda do mandato parlamentar como efeito extra penal, direto e imediato, resultante da condenação criminal com suporte no artigo 92, inciso I, do Código Penal, na redação dada pela Lei 9.268, nos casos de condenação por tempo igual ou superior a um ano, por crimes cuja configuração típica encerre como dado elementar do tipo penal a improbidade administrativa, identificada e presente, por exemplo, nos crimes contra a administração pública, tais como os delitos de peculato, de corrupção ativa, de corrupção passiva, dentre muitos outros, e condenação por mais de quatro anos por crimes cujo tipo penal não compreendem a improbidade administrativa como elementar da descrição típica, mas cuja gravidade revelada pela própria severidade da pena (mais de quatro anos) inviabilize, por razões éticas, o exercício do mandato. Em tais hipóteses, a perda do mandato parlamentar, deve ser expressamente estabelecida em decisão judicial fundamentada – e daí a observação que já fizera em 1995 o eminente ministro Marco Aurélio ‘aconselhável seria também a previsão do próprio titulo criminal – que indique as razões extraordinárias para que ela possa, então transitada em julgado, compor o próprio titulo penal condenatório. Porém, em tais hipóteses, a perda do mandato parlamentar, expressamente estabelecida em decisão judicial juramentada resultará na suspensão dos direitos políticos causada diretamente pela condenação criminal do congressista transitada em julgado, cabendo à Casa Legislativa a qual vinculado o parlamentar condenado meramente declarar esse fato extintivo do mandato parlamentar nos termos do parágrafo 3º do artigo 55 da Constituição Federal. Essa exegese também, Sr. Presidente, permite definir o campo de incidência do artigo 55, inciso VI, Parágrafo 2º da Constituição Federal que se aplicará aos demais casos de condenação penal, reconhecendo-se que a privação dos direitos políticos gerada pela condenação criminal irrecorrível terá sua eficácia suspensa até que sobrevenha deliberação parlamentar de cassação do mandato nos termos do parágrafo 2º, artigo 55 da Constituição Federal pela Casa Legislativa a que estiver vinculado o congressista sentenciado.
Daí, Sr. Presidente, a conclusão a que chegou em seu douto voto o eminente ministro Gilmar Mendes quando destaca que a interpretação proposta afirma que, nos casos mencionados – improbidade administrativa contida no tipo penal e condenação a pena privativa de liberdade pelo período de quatro anos –, a suspensão dos direitos políticos poderá ser decretada pelo Judiciário com a consequente perda do mandato eletivo.
Por outro lado, permanece com as Casas Legislativas o poder de decidir sobre a perda do mandato em diversas outras hipóteses de condenação criminal não abrangidas pela interpretação proposta especialmente quanto às infrações penais de menor potencial ofensivo. Desse modo, para as hipóteses em que a Casa Legislativa decidirá sobre a perda do mandato deve-se admitir a possibilidade de a decisão preservar o mandato parlamentar e até mesmo se a omissão do Parlamento significar a manutenção do mandato.
Uma interpretação que harmonize de forma adequada o disposto no artigo 15, inciso III, com a previsão do artigo 55, inciso VI, parágrafo 2º, ambos da Constituição Federal deve entender que, quanto aos crimes cujas condenações não produzem, não causem, não gerem a perda automática do mandato parlamentar em razão de a perda do mandato parlamentar depender de deliberação da Casa Legislativa, a eficácia de suspensão dos direitos políticos decorrente da decisão judicial estará condicionada à manifestação de idêntico sentido da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, conforme o caso.
Isso, porque não se pode vislumbrar o exercício do mandato parlamentar por aquele cujos direitos políticos estejam suspensos. Assim, nos casos em que à Casa Legislativa (Senado ou Câmara) incumbir a decisão sobre a perda do mandato, a suspensão dos direitos políticos será um ato complexo dependente das reuniões do Poder Judiciário, sentença criminal condenatória transitada em julgado com a vontade da Casa Legislativa respectiva nos termos do artigo 55, inciso VI, e Parágrafo 2º da Constituição Federal. Assim, preservam-se a unidade e a lógica do sistema, bem como a força normativa dos dispositivos funcionais envolvidos.
Essa distinção, portanto, Sr. Presidente, permite que remanesçam as esferas da Casa Legislativa para os fins e efeitos a que se refere o parágrafo 2º do artigo 55 da Constituição da República. Remanesçam aqueles casos em que o crime pelo qual foi condenado o parlamentar não contenha como elementar típica do tipo penal o ato de improbidade administrativa, ou naquelas outras hipóteses, em que não existindo esta elementar do tipo penal, a severidade da pena superior a quatro anos de perda de liberdade inviabilize, por razões de natureza ética, o próprio exercício do mandato legislativo, ressalvadas essas duas hipóteses em que a perda do mandato pode ser decretada pelo Poder Judiciário em decisão fundamentada e transitada em julgado e com apoio do artigo 92, inciso I, do Código Penal. Nas demais hipóteses, então, observa-se a reserva de parlamento e aí poderá a Casa Legislativa interessada proceder na forma do Parágrafo 2º, artrigo 55 do Constituição Federal.
E para obviar uma situação que poderia parecer conflitante, afinal, se da condenação criminal transitada em julgado resulta a suspensão dos direitos políticos, nós teríamos então parlamentares privados dos direitos de cidadania exercendo mandatos. Reconhecendo-se que haveria uma conjugação de vontades, um ato complexo, a privação da cidadania ficaria suspensa condicionalmente até que sobreviesse a deliberação parlamentar, uma vez que não teria sentido que alguém privado da cidadania desde logo pudesse exercer mandado parlamentar ou nele investir-se.
Nesse sentido, portanto, Sr. Presidente, eu acompanho Vossa Excelência, quando Vossa Excelência, na parte dispositiva, reconhece que um dos efeitos da condenação criminal transitada em julgado consiste precisamente na suspensão dos direitos políticos e a posse plena dos direitos políticos atua como um pressuposto legitimador não só do exercício do mandato, mas até mesmo da investidura em mandato eletivo e sobre esse aspecto, na verdade, o voto de Vossa Excelência coloca em destaque um dado que é muito interessante, todas as constituições do Brasil, todas, sem qualquer exceção, desde a Carta política do Império até a vigente Constituição Republicana sempre atribuíram à condenação criminal a privação da cidadania.
A própria Carta Imperial no seu artigo 8º, inciso II, dizia o seguinte: ‘suspende-se os direitos políticos por sentença condenatória à prisão ou a degredo enquanto durarem os seus efeitos’. E, a partir da República, uma regra como essa, embora não limitada mais à condenação da pena privativa da liberdade, foi mantida até hoje, como, por exemplo, no atual artigo 15, inciso III, da Constituição Federal.
É por isso mesmo que, sob a égide da Carta Imperial, o grande constitucionalista do Império, José Antônio Pimenta Bueno, o Marquês de São Vicente, na sua clássica obra sobre a análise da Constituição do Império fazia a seguinte observação ‘no caso de sentença condenatória à prisão ou a degredo, enquanto durarem os seus efeitos seria inconsequente combinar o cumprimento da pena com a intervenção do réu no regime político da sociedade’. E completava ‘os que não têm o direito de votar, ou, por outra, os que não gozam dos direitos políticos, certamente não podem ter um direito ainda maior como é o direito de ser membro de alguma autoridade eletiva nacional ou local ou de intervir na nomeação dela’.
E não é por outra razão que a própria Constituição da República hoje em vigor define o pleno exercício dos direitos políticos como inafastável condição de inelegibilidade, é o que diz o artigo 14, parágrafo 3º, inciso II, da Constituição. Mas é importante assinalar, Sr. Presidente, considerado o douto voto que Vossa Excelência proferiu que delas consta que esse aspecto foi precisamente considerado, ponderado e Vossa Excelência então identifica, como eu também o faço, na condenação criminal transitada em julgado uma causa geradora da suspensão dos direitos políticos.
Isso constitui fato extintivo, gera a extinção do mandato como os crimes de improbidade administrativa, tais com os delitos contra a administração pública e naquelas hipóteses de condenação por crimes outros em que for aplicada a pena privativa da liberdade por tempo superior a quatro anos. Nestas duas hipóteses, Sr. Presidente, a perda do mandato é uma consequência direta e imediata da suspensão dos direitos políticos causada pela condenação criminal transitada em julgado.
Neste caso, a Casa Legislativa a qual pertença o congressista procederá nos termos do parágrafo 3º, artigo 55 da Constituição meramente declarando esse fato extintivo já reconhecido e integrado ao próprio título penal condenatório e nos demais casos pelas normas contidas no parágrafo 2º e artigo 55 da Constituição, competindo, aí sim, uma decisão sobre a perda do mandato à Casa Legislativa a qual pertencer o congressista nomeado e a Casa então, por votação secreta e maioria absoluta, poderá cassar aquele mandato ou, simplesmente não alcançada a maioria absoluta, tornar intacto esse mesmo mandato parlamentar.
E, antes de encerrar esse meu voto, Sr. Presidente, eu desejo fazer um outro registro motivado por declarações que parecem fazer reviver episódios lamentáveis ocorridos na primeira década republicana e posteriormente no quadriênio do presidente e marechal, Hermes de Fonseca, em que a Presidência da República, ao não cumprir decisão do Supremo Tribunal Federal, agindo em manifesto desacato a uma sentença, entendeu de modo esdrúxulo, arbitrário e inconstitucional que os seus critérios, pensamentos e deliberações deveriam prevalecer sobre os critérios, pensamentos e deliberações da Suprema Corte manifestados em decisão revestida da autoridade da coisa julgada em sentido material.
Reações corporativas ou suscetibilidades partidárias associadas a um equivocado espírito de solidariedade não podem justificar afirmações politicamente irresponsáveis e juridicamente inaceitáveis de que não se cumprirá uma decisão do Supremo Tribunal Federal revestida da autoridade da coisa julgada. As partes interessadas, ninguém o ignora Sr. Presidente, quer se trate do Ministério Público, de todos ou de cada um dos réus, sempre poderão valer-se dos meios processuais destinados a provocar o reexame da matéria se e quando atendidos os requisitos legais.
Inadmissível contudo o comportamento de quem, demonstrando não possuir o necessário senso de institucionalidade, proclama que não cumprirá uma decisão transitada em julgado emanada do STF, que, incumbido pela própria Assembleia Constituinte de atuar como guardião da ordem constitucional, tem o monopólio da última palavra em matéria de interpretação da Constituição. Mais grave se afigura ainda tal afirmação se se tiver presente que o julgamento do STF a ser cumprido pelo efeito de sua própria autoridade consubstancia-se em decisão transitada em julgado.
Não se pode ignorar a íntima relação que há entre a coisa julgada material e a concepção mesma de Estado Democrático de Direito tal como o assinala o magistério da doutrina a significar que gestos que marcam a transgressão da coisa julgada e espelham o próprio significado da ordem democrática que representam o fundamento por excelência da República.
Cabe destacar e reconhecer desse modo, diante do contexto em questão, que assume o papel de essencial importância a interpretação derivada das decisões proferidas pelo STF, que, como guardião da Constituição, tem o monopólio da última palavra em tema de exegese das normas positivadas no texto da lei fundamental como tem sido assinalado com ênfase, em outros casos, pela jurisprudência dessa Corte Suprema.
Menciono o julgamento pelo Supremo Tribunal Federal no RE 203948, em que foi relator o eminente ministro Gilmar Mendes, ‘a interpretação do texto do Supremo deve ser acompanhada pelos demais tribunais do país, a não observância das decisões desta Corte debilita a força normativa da Constituição’. Não se pode minimizar o papel do Supremo Tribunal Federal e de suas decisões em matéria constitucional pois tratam-se de decisões que solidificam o próprio texto da Constituição.
É preciso ter em perspectiva que, em sede de fiscalização, de interpretação constitucional, o exercício jurisdicional do poder de controle destinado a preservar a supremacia da Constituição põe em evidência a dimensão essencialmente política em que se projeta a atividade institucional do Supremo, compreendendo a expressão política como no seu sentido helênico, como apropriadamente a ela se referiu certa vez nessa Corte a eminente ministra Carmem Lúcia, pois no processo de indagação constitucional reside a magna conquista outorgada a esta Corte de definir os limites das competências estatais, de determinar o alcance das decisões governamentais e de decidir sobre a própria substância do Poder. Ruy Barbosa definiu, com precisão, o poder de nossa Corte: ‘em todas as organizações políticas ou judiciais há sempre uma autoridade extrema para errar em último lugar’. O Supremo Tribunal Federal, senhores, não sendo infalível, pode errar, mas a alguém deve ficar o direito de errar por último. A alguém deve ficar o direito de decidir por último. De dizer alguma coisa que deva ser considerada como erro ou como verdade.
Por isso, Sr. Presidente, cabe assinalar que deve haver a submissão de todos nós, particulares, servidores civis, chefes de estado, militares ou dirigentes políticos ao império das decisões judiciais, especialmente aquelas que, emanadas do STF, já transitaram em julgado. Essa submissão incondicional constitui o exemplo mais veemente de que ainda continuam a prevalecer neste país os postulados essenciais e inerentes ao Estado Democrático de Direito.Esse é o domínio natural de atuação dos juízes e tribunais,
a interpretação do Direito e da Constituição. Se vivemos hoje essa sociedade livre e aberta de intérpretes da Constituição não podemos deixar de reconhecer, e aqui enfatizo uma vez mais Ruy Barbosa, de que cabe ao STF o monopólio da última palavra em matéria de interpretação constitucional. Eventual interpretação desfavorável das normas jurídicas pelos tribunais não pode ser invocada seja pelo Legislativo, seja pelo Executivo, como eventual ato ofensivo da separação de poderes.
No contexto de insurgência dos poderes Legislativo e Executivo contra decisões do Supremo impõe-se uma única e possível opção: o fiel e estrito cumprimento da decisão transitada em julgado. A insubordinação legislativa ou executiva ao comando emergente de uma decisão judicial, não importa se é do Supremo ou de um magistrado de primeiro grau, revela-se comportamento intolerável, inaceitável e incompreensível. Qualquer autoridade pública que descumpra uma decisão desta Corte transgride a própria ordem constitucional e expões-se aos efeitos de uma dupla e inafastável responsabilidade: a responsabilidade penal, possivelmente do artigo 319 do Código Penal, a responsabilidade político-administrativa e a responsabilidade civil por ato de improbidade administrativa com todas as gravíssimas consequências estabelecidas no parágrafo 4º do artigo 37 da Constituição da República. Menciono ainda, Sr. Presidente, que a extrema gravidade da conduta de desobediência que está a ser anunciada é inconcebível em plena vigência do Estado Democrático de Direito.
É inadmissível que altas autoridades do país possam descumprir e anunciar que descumprirão uma decisão irrecorrível tomada pelo Supremo Tribunal Federal. Com essas considerações, Sr. Presidente, e pedindo vênia aos magníficos votos dos ministros desta Corte e que sustentam tese oposta acompanho o voto de Vossa Excelência na parte dispositiva, considerados os fundamentos que dão suporte a este meu voto. Nesse sentido é como me pronuncio.