Cumprindo os desígnios do art. 230 da Constituição Federal, a Lei Federal nº 10.741 de 1º de outubro de 2003 (Estatuto do Idoso) estabeleceu absoluta prioridade à pessoa idosa, no que se refere à “efetivação do direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, à cultura, ao esporte, ao lazer, ao trabalho, à cidadania, à liberdade, à dignidade, ao respeito e à convivência familiar e comunitária” (art. 3º, caput), representando, assim, uma importante conquista democrática, vindo ao encontro dos anseios populares por uma sociedade brasileira mais justa e fraterna.
Dentre os inúmeros direitos fundamentais e sociais consagrados no Estatuto do Idoso, merece destaque aquele contido em seu art. 39, §1º, que reafirma o mencionado no §2º do citado art. 230 da Constituição Federal, regulamentando a aquisição do benefício assistencial da gratuidade nos transportes públicos por indivíduos com mais de sessenta e cinco anos.
É esse, exatamente, o tema sobre o qual se debruça o presente artigo, que tem por escopo traçar breves comentários acerca da controversa influência desse novo diploma legal sobre o sistema de bilhetagem eletrônica instituído no Município do Rio de Janeiro através da Lei nº 3.167 de 27 de dezembro de 2000, regulamentado pelo Decreto nº 19.936 de 22 de maio de 2001 (versando, ambos, sobre as gratuidades estatuídas no art. 401 da Lei Orgânica do Município do Rio de Janeiro).
Tal referenciada controvérsia gira em torno da forma de acesso ao benefício de isenção tarifária para usuários idosos que, pela dicção do §1º do art. 39 do Estatuto do Idoso, necessitam simplesmente apresentar “qualquer documento pessoal que faça prova de sua idade”, como o documento de identificação civil, enquanto a legislação municipal exige a apresentação do cartão magnético denominado Rio Card para o exercício das gratuidades em âmbito local, inclusive para os maiores de sessenta e cinco anos (art. 12 da Lei nº 3.167/2000 e art. 6º do Decreto nº 19.936/2001).
Esse aparente conflito entre normas (federal e municipal), no entanto, não resiste a uma análise mais detida acerca da competência legislativa dos entes da Federação envolvidos, sendo certo que a melhor interpretação ruma no sentido da coexistência entre ambas, sem atrair a conclusão de que a legislação municipal estaria derrogada, ou que a lei federal comportaria dispositivos inconstitucionais. É o que se passa a expor.
Em primeiro lugar, deve-se rechaçar a idéia de hierarquia entre normas federais e municipais pois que uma norma não sobrepuja a outra, tendo cada qual o seu escopo e limite de eficácia determinado pela competência legislativa, fixada em sede constitucional, e que tem por finalidade precípua promover a harmonia entre os entes políticos, inseridos em um modelo federalista como o brasileiro.
No caso da gratuidade em transportes públicos no Município do Rio de Janeiro, a Lei nº 3.167/2000 e o Decreto nº 19.936/2001 foram editados com lastro nos arts. 24, §1º e 30, inciso II e V da Constituição Federal, que fixam a competência legislativa da municipalidade para organizar os serviços públicos que executa, notadamente os de caráter essencial (per si, ou em regime de concessão/permissão).
À União, cabe tão-somente a edição de normas gerais sobre transportes e assistência social (gratuidade), sendo-lhe vedado imiscuir-se em questões operacionais locais, descendo a pormenores quanto à forma de acesso gratuito nos transportes públicos de passageiros em âmbito municipal.
Ou seja, é do legislativo municipal o papel de estabelecer as formas e critérios operacionais para o exercício da isenção tarifária no transporte público local, dentre os quais para as pessoas idosas, desde que atendidos os desideratos constitucionais e, agora, a orientação (genérica) estabelecida na Lei nº 10.741/2003.
Nesse ponto, torna-se assaz relevante consignar o que Diogo de Figueiredo Moreira Neto julga por norma geral, ressaltando que se trata de um “conceito ainda em construção”. Para o mestre administrativista, norma geral seria uma categoria nomológica que, na experiência federalista, é deferida à União para “legislar em nível de maior abstração e generalidade sobre os mesmos assuntos sobre os quais também atribui aos Estados (e o Distrito Federal) competência para legislar em nível de maior concreção e particularização”.
Ou seja, norma geral é o lineamento fundamental acerca de determinada matéria, responsável por conferir-lhe plano, orientação e estrutura, vinculando, nesse aspecto, todos os entes federativos, sendo-lhe vedado, no entanto, pormenorizar a matéria, eis que se trata do campo de atuação das normas provenientes do legislativo estadual, municipal e distrital.
Alice Gonzales Borges, em pertinente comentário acerca do papel da norma geral no plano legislativo de um Estado, reforça a conclusão de que a sua ocorrência vincula-se à “especial sistemática de um Estado Federativo, onde as ordens federadas guardam uma relativa autonomia normativa”.
Portanto, chega-se à conclusão de que a norma geral só têm razão de existir quando a Constituição Federal estabelecer uma competência legislativa concorrente limitada, ficando responsável pelo papel de conferir lógica sistemática entre as normas relacionadas a uma determinada matéria. Estaria ela, a norma geral, mais próxima do conceito de princípios, cumprindo uma função construtiva e conectiva sem, no entanto, negar-se a existência de uma eficácia própria, plena, mormente quando o ente federativo, responsável pela edição da norma mais específica, omitir-se, quedar-se inerte.
À toda evidência, não é essa a hipótese, haja vista que, antes mesmo da promulgação da Lei Federal nº 10.741/2003, norma geral no que concerne ao direito assistencial da gratuidade no transporte público (entre outros pontos), o Município do Rio de Janeiro já havia editado a Lei nº 3.167/2000 e o Decreto nº 19.936/2001.
Em realidade, não é possível classificar o Estatuto do Idoso, integralmente, como uma norma geral, já que a determinados dispositivos descerem a detalhes e minúcias incompatíveis com a generalidade exigida por essa modalidade normativa.
Esse é exatamente o caso do §1º do a seu art. 39, que regula a forma de aquisição e exercício da gratuidade nos transportes públicos por usuários maiores de sessenta e cinco anos, mediante a simples apresentação de documento de identificação civil. Obviamente, tal regra não representa uma orientação geral, nem ao menos contribui para a coerência da matéria assistência social à pessoa idosa. Trata-se de mero detalhe operacional, podendo variar de acordo com os critérios de conveniência e oportunidade local (município).
Sendo assim, dada a natureza específica da norma, uma vez que não pode ser imposta aos demais entes federativos, sob pena de infringência dos já mencionados arts. 24, §1º e 30, II e V da Constituição Federal (e, por conseguinte, do pacto federativo), a sua aplicabilidade fica restrita aos serviços públicos de transporte prestados pela União, isto é, apenas as linhas interestaduais e internacionais.
Em segundo lugar, vale destacar que o Estatuto do Idoso só pode ser classificado como lei federal, vinculando-se apenas à esfera deste ente da Federação (em contraposição às leis nacionais, que a todos os entes federativos vincula, de maneira integral), estejamos tratando de suas normas genéricas (norteadoras da atividade legislativa municipal e estadual), ou das normas com conteúdo mais específico (direcionadas à aplicação em âmbito federal).
Esta distinção, entre lei nacional e lei federal, foi criada pela doutrina do direito tributário, conforme registra Miguel Reale Júnior no parecer datado de 29 de julho de 2005, no qual foram abordados inúmeros pontos controvertidos da Lei Federal nº 10.741/2003.
Para o ilustre jurista, “a Lei Nacional constitui categoria jurídico-positiva muito mais ampla do que a lei federal, vigorando em todo o território nacional, vinculando todos os sujeitos à sua soberania, sejam quais forem as qualidades outras das pessoas que não a de súditos do Estado Brasileiro, enquanto essa – a Lei Federal – é apenas a editada no campo próprio da União, similarmente àquelas que, por editadas nos campos próprios dos Estados e dos Municípios, se dizem, respectivamente, leis estaduais e leis municipais. O que ocorre é uma distinção no âmbito de incidência de cada uma das espécies legislativas citadas e não nos níveis hierárquicos, uma vez que não há ‘hierarquia’ entre, v.g., leis federais e leis estaduais. Verifica-se somente diversidade no campo da aplicabilidade da norma.”.
Como se vê, de maneira alguma poderá a Lei nº 10.741/2003 ser confundida com o que a doutrina denomina por lei nacional, que tem como exemplo o Código Civil e Processual Civil, com eficácia plena para todo território nacional e cumprimento obrigatório pelos demais entes da federação (estados, municípios e Distrito Federal).
Sob esse prisma, portanto, nota-se que o Estatuto do Idoso foi editado com dupla eficácia: atua como norma geral quando se trata daquelas normas com elevada abstração, com evidente função delineadora de um sistema, norteadora do legislador municipal, estadual e Distrital; mas é também lei federal quando se tratam daquelas normas de caráter mais específico (com maior detalhamento, procedimentais, p.e.).
Dessa forma, a teor da legislação federal e municipal, conclui-se que a apresentação do cartão Rio Card é requisito imprescindível para o exercício, por parte das pessoas idosas, da gratuidade nos transportes públicos de passageiros estabelecida no âmbito do Município do Rio de Janeiro.
Não se trata de medida discriminatória, como poderiam alegar alguns. Muito pelo contrário, na medida em que o acesso gratuito por parte dos beneficiários da isenção tarifária, em todas as modalidades (não só os idosos, mas também estudantes, deficientes físicos e doentes crônicos), dá-se exatamente da mesma forma – mediante a apresentação do cartão magnético Rio Card, cuja expedição é gratuita, por força de lei.
De igual sorte, não há que se cogitar de mácula ao princípio constitucional da isonomia, quer na sua feição formal, quer na sua conformação material, como bem leciona Maximino Gonçalves Fontes Neto, em seu valioso trabalho acerca da Lei nº 10.741/2003, que em muito se apoia o presente artigo: “Realmente, o direito à gratuidade independe de instrumento, pois a sua fonte formal é a lei em exame. No entanto, haverá situações, como ocorre na bilhetagem eletrônica, em que se tornará indispensável portar cartão magnético para ultrapassar o obstáculo da catraca, como ocorre com todos os usuários pagantes e também com os demais beneficiários de gratuidades. Aqui, portanto, não há qualquer discriminação, pois todos os usuários – pagantes e não pagantes – se submetem ao mesmo mecanismo, sendo pois todos tratados, materialmente, de forma igual.”.
Dessa forma, sem estar de posse do referido cartão, mesmo que o usuário comprove ser detentor do direito à isenção de tarifa (através de documentação civil), ao menos no âmbito do Município do Rio de Janeiro, não poderá ele ingressar gratuitamente em transportes coletivos, a rigor do art. 12 da Lei nº 3.167/2000 e do art. 6º do Decreto nº 19.936/2001, ambos, como se viu, com eficácia plena e respaldada na Constituição Federal.
Pois bem, através do presente trabalho, procurou-se dissipar a idéia de revogação (ou mesmo de derrogação) da legislação municipal em que se respalda a bilhetagem eletrônica no Município do Rio de Janeiro, em virtude do art. 39, §2º da recém promulgada Lei Federal nº 10.741/2003, que instituiu o Estatuto do Idoso, mostrando que ambas devem coexistir, com plena eficácia, e que o conflito aparente resolve-se através da repartição de competências legislativas, matéria esta com sede constitucional.
Ao tentar fazer valer, nos transportes municipais, a norma contida no art. 39, §2º da Lei nº 10.741/2003 (ingresso gratuito mediante a simples apresentação de carteira de identificação), aí mesmo é que se promoverá tratamento anti-isonômico, haja vista o retorno daquela situação constrangedora de acesso pela porta de saída e permanência em assentos segregados durante a viagem.
Vale mencionar, por derradeiro, que a bilhetagem eletrônica promoveu uma efetiva melhoria no que se refere à comodidade dos seus usuários, notadamente os beneficiários de gratuidades (sobretudo os idosos), que muitas vezes sentiam-se constrangidos por serem obrigados a ingressar pela porta de saída, ou terem que viajar em bancos dispostos antes da roleta, segregados do resto dos passageiros. É notório, inclusive, que o advento do Rio Card vem combatendo, com enorme sucesso, a burla ao sistema de gratuidades, fato corriqueiro quando da utilização do já obsoleto vale transporte.
Houve, portanto, um incremento de eficiência na tutela do interesse coletivo, mediante a integração tarifária entre os modais rodoviário, ferroviário, metroviário e aquaviário; o cadastramento dos usuários beneficiários e o acompanhamento estatístico do impacto contábil das isenções, permitindo, com isso, uma criteriosa fixação tarifária que a todos os usuários pagantes irá aproveitar, tudo isso apoiado na mencionada legislação municipal (Lei nº 3.167/2000 e Decreto nº 19.936/2001).
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