Improbidade administrativa e sua repercussão na inelegibilidade eleitoral

O combate à corrupção, tendo em vista os desdobramentos da Operação Lava-Jato, tornou-se a principal preocupação de toda a sociedade. É certo que o Estado brasileiro deve envidar todos os esforços na elaboração de medidas que contribuam para o aprimoramento dos institutos que buscam manter a higidez da Administração Pública. Em 25 anos de vigência, a Lei de Improbidade Administrativa trouxe inúmeros benefícios à sociedade, tutelando o Erário Público e a atividade administrativa do Poder Executivo.

Infere-se, portanto, que a Lei de Improbidade Administrativa é um importante instrumento de defesa dos princípios constitucionais que regem a Administração Pública.

A Lei n^o 8.429/92 disciplina, de forma abrangente, as ações que podem constituir ofensas à escorreita atuação estatal. Em seu art. 9^o, há a definição dos atos de improbidade administrativa que importam enriquecimento ilícito.

Por sua vez, o art. 10 trata dos atos que causam prejuízo ao Erário, abordando, inclusive, condutas culposas, alargando a possibilidade de responsabilização do agente público. No art. 11, o legislador buscou prestigiar os princípios fundamentais que regem a Administração Pública, ao incluir os atos que ofendem tais postulados no rol destinado a sancionar a improbidade administrativa. O art. 12 da Lei n^o 8.429/92 estabelece as penas para os atos de improbidade administrativa, que independem de eventuais sanções penais, civis e administrativas previstas em legislação específica e podem ser aplicadas de forma isolada ou cumulativa, de acordo com a gravidade dos fatos apurados durante a instrução processual.

Conforme jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, a existência do elemento subjetivo dolo é indispensável nas condutas descritas nos artigos 9^o e 11 e, ao menos culpa, nas hipóteses do art. 10. Especificamente quanto ao art. 11, o STJ considera que a conduta se perfectibiliza com o dolo genérico, sendo suficiente a vontade de violar qualquer princípio da Administração Pública. Dessa forma, torna-se despicienda a demonstração de uma intenção especial.

Nesse sentido, afirma Arnoldo Wald:

“A fluidez do conceito “moralidade administrativa” exige que o ato de improbidade seja devidamente tipificado em lei, não bastando a existência de dúvidas ou questionamentos quanto à sua oportunidade e conveniência (que se encontram dentro da discricionariedade do administrador público e são imunes ao controle judicial), mormente quando inexistente o prejuízo pecuniário ao patrimônio público”.

Cumpre salientar que as condutas definidas no caput de cada um dos supracitados artigos não comportam interpretação ampliativa, uma vez que impõem necessariamente sanções aos agentes ímprobos. A ação de improbidade administrativa pode acarretar a perda de cargo público e/ou de direitos políticos, bem como restrições para contratações futuras com o Poder Público, seja diretamente ou por meio de empresa da qual o acusado seja sócio majoritário. Esta última consequência representa uma extensão subjetiva da punição cominada ao agente, uma vez que possibilita que a sanção atinja pessoas jurídicas instrumentalizadas para a consecução dos atos de improbidade.

Logo, o ato de improbidade administrativa deve refletir desonestidade ou má-fé do agente público. Somente haverá punição a título culposo em hipóteses excepcionais, devidamente regulamentadas por disposição legal expressa (art. 10 da Lei n^o 8429/92).

Sob a ótica eleitoral, apenas o ato de improbidade administrativa doloso culmina na inelegibilidade do agente público condenado, conforme os ditames do art. 1^o, inciso I, alínea “l”, da Lei Complementar n° 64/90. Cumpre salientar que a norma em comento restringe-se aos atos que importem lesão ao patrimônio público e enriquecimento ilícito. Dessa maneira, não basta haver uma conduta objetiva que resulte no desfalque dos cofres públicos, sendo necessária, para a incriminação do indivíduo, a comprovação do caráter doloso de sua conduta e do enriquecimento ilícito auferido.

Nesse sentido, destaco o voto do ministro Luiz Fux no RO n° 2373-84, objeto de análise em sua obra “Novos Paradigmas do Direito Eleitoral”.

O eminente magistrado pronuncia-se da seguinte forma:

“Em relação ao enriquecimento ilícito, a sua caracterização resta evidenciada quando a Administração Pública paga por serviços não realizados. Ora, é de meridiana clareza a conclusão de que, se alguém recebe por um serviço e não o executa, logrou, sim, enriquecer ilicitamente. Esta constatação, inarredavelmente, autoriza a conclusão de que a conduta ímproba imputada ao recorrente importou lesão ao erário e enriquecimento ilícito de terceiro, sendo desnecessário perquirir se o recorrente enriqueceu a si próprio ou em que medida contribuiu para o enriquecimento de outrem, bastando que o ato ímprobo – pelo qual foi condenado – tenha gerado o famigerado enriquecimento ilícito de terceiro”.

No caso em questão, o prefeito de determinado município indicou a mesma pessoa para ocupar a presidência da empresa de urbanização e a Secretaria Municipal de Vias Públicas, sendo que a primeira era vinculada à segunda. Esse conflito de interesses públicos gerou um afrouxamento do controle dos pagamentos por parte da empresa pública, implicando em inegável prejuízo ao Erário.

Afirma Luiz Fux:

“O controle exercido sobre os órgãos da própria Administração Direta decorre do poder de autotutela, o qual proporciona à Administração a revisão de seus próprios atos, quando ilegais, inoportunos ou inconvenientes, mediante a anulação ou revogação, conforme encartado nos verbetes das Súmulas do Supremo n° 346 (a Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos) e 473 (a Administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial). (…) Assim, ao agir consciente e livremente na mitigação dos mecanismos de controle, o recorrente laborou com inequívoco dolo genérico, criando o cenário ideal à perpetração da conduta ímproba”.

De outra parte, a caracterização da improbidade administrativa também deve observar se o gestor público desobedeceu às regras legais e administrativas para a prática do ato. O próprio conceito de culpa, nos casos em que é apenada, tem como requisito a prática de erro inaceitável e evitável, que possa ter sido previsto pelo homem médio.

Quando punida a título de dolo, a improbidade, além do prejuízo ao Erário, deve ser vinculada ao enriquecimento ilícito comprovado, seja do gestor ou de alguém a ele ligado, seja de personagens que contratem ou se relacionem de alguma forma com o ato irregular.

Finalmente, a sanção financeira dos atos de improbidade administrativa deve guardar equivalência com o prejuízo causado às finanças públicas ou buscar reparar o enriquecimento indevido, sem bloqueios excessivos, que superem a lesão. As sentenças devem buscar estabelecer, de modo técnico, mediante laudos periciais, o montante exato da reparação devida.

Em decorrência, o arcabouço legislativo, mormente no aspecto eleitoral, não pode ser utilizado como uma panaceia para solucionar todos os males que acometem o Estado. Os excessos cometidos na luta contra a improbidade administrativa podem gerar efeitos contrários aos pretendidos, fragilizando a credibilidade do instituto. Como a ação de improbidade administrativa pressupõe acusar um agente público de ter praticado um ato ilícito definido pela lei e pretende indisponibilizar seu patrimônio pessoal, não pode ser proposta de forma leviana.

O administrador público não pode ser responsabilizado por escolhas erradas que não resultem de dolo ou culpa grave, nem tenham acarretado prejuízo ao Erário e enriquecimento ilícito dele ou de outras pessoas envolvidas no ato questionado. A gestão pública pressupõe margens sensatas para a opção por caminhos que possam representar inovações. Se tal opção não foi irresponsável, nem representou prejuízo para o Erário e enriquecimento ilícito, não caracteriza improbidade.

Dessa forma, justamente em virtude das graves consequências para o sistema político nacional, é fundamental que a ação de improbidade administrativa seja manejada de forma responsável, sendo imprescindível a apresentação de um conjunto probatório mínimo que indique a possibilidade de prática de ilícitos constantes na Lei n° 8.429/92 e na Lei Complementar n^o 64/90. Obedecendo ao raciocínio exposto, a racionalização deste instituto é necessária para manter seu prestígio e aceitação perante a comunidade jurídica.

Notas____________________

¹ MEIRELLES, Hely Lopes. WALD, Arnoldo. MENDES, Gilmar Ferreira. Mandado de Segurança e Ações Constitucionais. Malheiros Editores, 37^a Edição, São Paulo, pág. 348.

² FUX, Luiz. FRAZÃO, Carlos Eduardo. Novos Paradigmas do Direito Eleitoral. Editora Fórum, Belo Horizonte, págs. 231/232.

³ FUX, Luiz. FRAZÃO, Carlos Eduardo. Novos Paradigmas do Direito Eleitora. Editora Fórum, Belo Horizonte, págs. 235/236.