Requisição de empregados pelas AGU, DPU e MPU

A requisição é definida pelo Decreto n^o 4.050/2001, que “regulamenta o art. 93 da Lei n^o 8.112, de 11 de dezembro de 1990, e que dispõe sobre a cessão de servidores de órgãos e entidades da Administração Pública Federal, direta, autárquica e fundacional, e dá outras providências”, nos seguintes termos:

Art. 1^o. Para fins deste Decreto considera-se:

I – requisição: ato irrecusável, que implica a transferência do exercício do servidor ou empregado, sem alteração da lotação no órgão de origem e sem prejuízo da remuneração ou salário permanentes, inclusive encargos sociais, abono pecuniário, gratificação natalina, férias e adicional de um terço;

Do dispositivo citado, extrai-se que a requisição, diferentemente da cessão, que constitui “ato autorizativo para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança, ou para atender situações previstas em leis específicas, em outro órgão ou entidade dos Poderes da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, sem alteração da lotação no órgão de origem;” (II, art. 1^o do Decreto n^o 4.050/2001), constitui ato irrecusável.

Acerca do instituto da requisição, há ainda leis específicas regulando situações especiais e prevendo requisitos, conforme se verifica na Lei n^o 9.020/1995 (dispõe sobre a implantação, em caráter emergencial e provisório, da Defensoria Pública da União e dá outras providências); Lei n^o 8.682/1993 (dispõe sobre a remuneração de cargos de provimento em comissão da Advocacia-Geral da União, revigora a Lei n^o 8.200, de 28 de junho de 1991, oferecendo nova redação ao inciso I, do seu art. 3^o, e dá outras providências) e Lei Complementar n^o 73, de 1993 (institui a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e dá outras providências); Lei n^o 11.415/2006 (dispõe sobre as Carreiras dos Servidores do Ministério Público da União, fixa os valores de sua remuneração; revoga a Lei n^o 9.953, de 4 de janeiro de 2000, e a Lei n^o 10.476, de 27 de junho de 2002, e dá outras providências) e Lei Complementar n^o 75/1993 (dispõe sobre a organização, as atribuições e o estatuto do Ministério Público da União), que tratam em seu bojo acerca da requisição para a Defensoria Pública da União (DPU), Advocacia-Geral da União (AGU) e Ministério Público da União (MPU), objeto da presente análise.

Para tanto, pertinente a citação dos dispositivos que versam sobre a requisição para as instituições em questão. Primeiramente, no que diz respeito à Defensoria Pública da União:

Art. 4^o. O Defensor Público-Geral da União poderá requisitar servidores de órgãos e entidades da Administração Federal, assegurados ao requisitado todos os direitos e vantagens a que faz jus no órgão de origem, inclusive promoção.

Parágrafo único. A requisição de que trata este artigo é irrecusável e cessará até noventa dias após a constituição do Quadro Permanente de Pessoal de apoio da Defensoria Pública da União. (Lei n^o 9.020/1995)

Quanto à Advocacia-Geral da União:

Art. 47. O Advogado-Geral da União pode requisitar servidoresdos órgãos ou entidades da Administração Federal, para o desempenho de cargo em comissão ou atividade outra na Advocacia-Geral da União, assegurados ao servidor todos os direitos e vantagens a que faz jus no órgão ou entidade de origem, inclusive promoção. (Lei Complementar n^o 73/1993)

Art. 5^o. As requisições do Advogado-Geral da União, na forma do art. 47 da Lei Complementar n^o 73, de 1993, serão irrecusáveis até que seja constituído o quadro de pessoal de atividades auxiliares da Advocacia-Geral da União. (Lei
n^o 8.682/1993)

No que tange ao Ministério Público da União:

Art. 8^o. Para o exercício de suas atribuições, o Ministério Público da União poderá, nos procedimentos de sua competência:

[…]

III – requisitar da Administração Pública serviços temporários de seus servidorese meios materiais necessários para a realização de atividades específicas; (Lei Complementar n^o 75/1993)

Percebe-se, sem adentrar nos requisitos para a realização das referidas requisições, que os órgãos citados não têm poderes para efetuar requisição (compulsório o atendimento) de empregados de sociedades de economia mista e empresas públicas, tendo em vista que os dispositivos acima citados referem-se tão somente a servidores públicos, devendo os empregados de sociedades de economia mista e empresas públicas que se encontram atualmente requisitados retornar às suas atividades na cedente ou ser conferido a tais movimentações o tratamento de cessão.

Nesta linha, não é dado ao intérprete da lei ampliar o conceito de servidor público, para nele incluir o empregado público, já que ambos são espécies do gênero agente público.

Dessa forma, vale transcrever a sempre lúcida lição de José dos Santos Carvalho Filho:^[1]

[…] não consideramos servidores públicos os empregados das entidades privadas da Administração Indireta, caso das empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações de direito privado. Todos são sempre regidos pelo regime trabalhista, integrando a categoria profissional a que estiver vinculada a entidade, como a de bancários, economiários, securitários etc. Além do mais, o art. 173, § 1^o, da CF estabelece que empresas públicas e sociedades de economia mista devem sujeitar-se às regras de direito privado quanto às obrigações trabalhistas. São, portanto, empregados normais. Por fim, a própria tradição do Direito brasileiro nunca enquadrou tais empregados como servidores públicos, nem em sentido lato. Com o mesmo entendimento, Hely Lopes Meirelles (ob. cit., p. 359).

Portanto, resta claro que neste particular o legislador restringiu o alcance da requisição a uma espécie de agente público, qual seja, o servidor, permanecendo intangível o empregado público. E acertadamente, pois este tem sua relação de trabalho regida pela Consolidação das Leis do Trabalho, enquanto aquele se submete a estatuto.

A exigência, nos parece, excede o que disposto na lei, sendo manifestamente ilegal, o que implica na desnecessidade do atendimento.

De forma a corroborar tal entendimento, colacionamos dispositivos que regulam as requisições feitas pela Presidência da República:

Art. 2^o. As requisições de servidores de qualquer órgão ou entidade da Administração Pública Federal para a Presidência da República são irrecusáveis. (Vide Lei n^o 12.462, de 2011)

Parágrafo único. Aos servidores requisitados na forma deste artigo são assegurados todos os direitos e vantagens a que faça jus no órgão ou entidade de origem, considerando-se o período de requisição para todos os efeitos da vida funcional, como efetivo exercício no cargo ou emprego que ocupe no órgão ou entidade de origem.

Art. 3^o. É facultado ao servidor de entidade da Administração Pública Federal, não regido pela Lei n^o 8.112, de 11 de dezembro de 1990, investido em cargo em comissão ou função de direção, chefia ou assessoramento, optar pela retribuição de seu emprego permanente e demais vantagens que integram a remuneração a que faça jus na entidade de origem, acrescidas das vantagens previstas no caput do art. 2^o da Lei n^o 8.911, de 11 de julho de 1994.

§ 1^o – Aos servidores atualmente requisitados aplica-se o disposto neste artigo;

§ 2^o – As requisições efetuadas anteriormente à vigência desta Lei regem-se pelas condições estabelecidas no respectivo ato de cessão. (Lei n^o 9.007, de 17 de março de 1995. Dispõe sobre a criação dos cargos em comissão que menciona e dá outras providências)

Art. 26. As requisições de pessoal para ter exercício na Presidência da República serão feitas por intermédio da Casa Civil da Presidência da República.

Parágrafo único. As requisições de que trata o caput são irrecusáveis, por tempo indeterminado, e deverão ser prontamente atendidas, exceto nos casos previstos em lei.

Art. 27. Aos servidores e aos empregados públicos de qualquer órgão ou entidade da Administração Federal, colocados à disposição da Presidência da República, são assegurados todos os direitos e vantagens a que façam jus no órgão ou entidade de origem, inclusive promoção funcional.

§ 1^o – O servidor ou empregado público requisitado continuará contribuindo para a instituição de previdência a que for filiado, sem interrupção da contagem de tempo de serviço no órgão ou entidade de origem;

§ 2^o – O período em que o servidor ou empregado público permanecer à disposição da Presidência da República será considerado, para todos os efeitos da vida funcional, como efetivo exercício no cargo ou emprego que ocupe no órgão ou entidade de origem;

§ 3^o – A promoção a que se refere o caput, respeitados os critérios de cada entidade, poderá ser concedida pelos órgãos da Administração Federal, direta e indireta, sem prejuízo das cotas ou limites fixados nos respectivos regulamentos de pessoal. (Anexo I do Decreto n^o 5.135, de 7 de julho de 2004. Aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções Gratificadas da Casa Civil da Presidência da República, e dá outras providências).

Art. 22. As requisições de pessoal para exercício na Secretaria de Portos da Presidência da República serão feitas por intermédio da Casa Civil da Presidência da República.

Parágrafo único. As requisições de que trata o caput são irrecusáveis, por tempo indeterminado, e deverão ser prontamente atendidas, exceto nos casos previstos em lei.

Art. 23. Aos servidores e aos empregados públicos de órgão ou entidade da administração pública federal, colocados à disposição da Secretaria de Portos da Presidência da República, são assegurados todos os direitos e vantagens a que façam jus no órgão ou na entidade de origem, inclusive promoção funcional.

§ 1^o – O servidor ou empregado público requisitado continuará contribuindo para a instituição de previdência a que for filiado, sem interrupção da contagem de tempo de serviço no órgão ou na entidade de origem;

§ 2^o – O período em que o servidor ou empregado público permanecer à disposição da Secretaria de Portos da Presidência da República será considerado, para todos os efeitos da vida funcional, como efetivo exercício no cargo ou no emprego que ocupe no órgão ou na entidade de origem. (Decreto n^o 8.088, de 2 de setembro de 2013 – Aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão da Secretaria de Portos da Presidência da República e remaneja cargos em comissão)

Percebe-se que tanto os Decretos que tratam de requisição para a Presidência da República quanto o Decreto n^o 4.050/2001, ao trazer a definição de requisição, tratam expressamente de requisição de servidor/empregado público.

Assim, é inequívoco que, quando pretende o legislador abarcar os empregados de sociedades de economia mista e empresas públicas, o faz de forma explícita.

Atente-se que quando o legislador tenciona abranger também o empregado público no sentido da palavra “servidor”, o faz esclarecendo que para os fins daquela lei, lato sensu, no termo servidor também se insere o empregado público. Na realidade, conforme é amplamente sabido o vocabulário técnico-jurídico é restrito, não cabendo interpretação ampla.

A reforçar o afirmado temos a Lei n^o 4.737/65,^[2] abaixo transcrita:

Art. 283. Para os efeitos penais são considerados membros e funcionários da Justiça Eleitoral:

I – os magistrados que, mesmo não exercendo funções eleitorais, estejam presidindo Juntas Apuradoras ou se encontrem no exercício de outra função por designação de Tribunal Eleitoral;

II – Os cidadãos que temporariamente integram órgãos da Justiça Eleitoral;

III – Os cidadãos que hajam sido nomeados para as mesas receptoras ou Juntas Apuradoras;

IV – Os funcionários requisitados pela Justiça Eleitoral.

§ 1^o – Considera-se funcionário público, para os efeitos penais, além dos indicados no presente artigo, quem, embora transitoriamente ou sem remuneração, exerce cargo, emprego ou função pública;

§ 2^o – Equipara-se a funcionário público quem exerce cargo, emprego ou função em entidade paraestatal ou em sociedade de economia mista.

No mesmo sentido, a Lei n^o 9.504/1997:^[3]

Das Condutas Vedadas aos Agentes Públicos em Campanhas Eleitorais

Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais:

I – ceder ou usar, em benefício de candidato, partido político ou coligação, bens móveis ou imóveis pertencentes à administração direta ou indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, ressalvada a realização de convenção partidária;

II – usar materiais ou serviços, custeados pelos Governos ou Casas Legislativas, que excedam as prerrogativas consignadas nos regimentos e normas dos órgãos que integram;

III – ceder servidor público ou empregadoda administração direta ou indireta federal, estadual ou municipal do Poder Executivo, ou usar de seus serviços, para comitês de campanha eleitoral de candidato, partido político ou coligação, durante o horário de expediente normal, salvo se o servidor ou empregadoestiver licenciado;

Nesse sentido, tem-se que as leis que tratam de requisições para a DPU, AGU e MPU preveem apenas a possibilidade de se requisitarem servidoresde órgãos e entidades da Administração Federal, não tratando desta possibilidade quanto aos empregados citados no parágrafo antecedente.

Tais leis, ao fazer menção a “servidores”, estão se referindo à Administração Pública Federal Direta e no que tange à Indireta, às autarquias e fundações, entidades dotadas de personalidade jurídica de direito público.

Isso porque, conforme fartamente exposto, as sociedades de economia mista e empresas públicas não possuem servidores em seus quadros, e sim empregados, em razão de ser a elas aplicável o regime próprio das empresas privadas, conforme previsão constitucional:

Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.

§ 1^o. A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo sobre: (Redação dada pela Emenda Constitucional n^o 19, de 1998)

I – sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade; (Incluído pela Emenda Constitucional n^o 19, de 1998)

II – a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários; (Incluído pela Emenda Constitucional n^o 19, de 1998)

Dessa forma, sendo dotadas de personalidade jurídica de direito privado, incabível a interpretação extensiva e contrária à lei no sentido de imputar a tais entidades da Administração Indireta obrigação legal destinada apenas a entes da Administração Pública regidos pelo Direito Público.

No mesmo sentido, citamos Acórdão do Tribunal Regional Federal da 5^a Região, em virtude de Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público Federal, em que se questionou a requisição de empregados de sociedade de economista para o Tribunal Regional Eleitoral de Pernambuco, tendo em vista que a Lei n^o 6.999/1982 (dispõe sobre a requisição de servidores públicos pela Justiça Eleitoral e dá outras providências) dispõe tão somente acerca da possibilidade de requisição de servidores:^[4]

VOTO

[…]

Ora, a proibição da requisição de servidores de sociedade de economia mista está expressa no art. 1^o da Lei n^o 6.999, de 7 de junho de 1982, exatamente a lei que autoriza a Administração a proceder à requisição. Como se sabe, a Administração age sob a regência de uma relação de administração que, como demonstrou Ruy Cirne Lima:

“A relação jurídica que se estrutura ao influxo de uma finalidade cogente, chama-se relação de administração”… “A relação de administração somente [sic] se nos depara, no plano das relações jurídicas, quando a finalidade, que a atividade da administração se propõe, nos aparece defendida e protegida pela ordem jurídica, contra o próprio agente e contra terceiros.”

Significa dizer, como é de sabença comum, que enquanto o cidadão comum, no campo do direito civil, pode fazer tudo o que a lei expressamente não o proíba, o administrador somente pode fazer aquilo que a lei expressamente o autorize. Importa acrescentar, por relevante, que muito embora a requisição tenha sido feita pelo Tribunal Regional Eleitoral de Pernambuco, esse ato se reveste de natureza de ato administrativo, não revelando nenhum viés jurisdicional.

Nesse passo, acrescente-se que a requisição é ato excepcional, ou seja, a requisição não é a regra, é a exceção. Logo, a expressão “servidores públicos da União” não pode ser interpretada extensivamente, como o pretende a ora apelante (cf. fl. 156), para abranger inclusive os empregados públicos da administração indireta, como é a hipótese dos servidores de uma sociedade de economia mista.

Não se vê, pois, como aceitar a invocação do princípio da razoabilidade – ou, se se quiser, da proporcionalidade – na espécie, por várias razões, como exposto a seguir.

Em primeiro lugar, não se identificam quais são os princípios constitucionais que estariam em colisão, sabido que a técnica da razoabilidade, que remete à aplicação do princípio da proporcionalidade, serve exatamente para solucionar esse tipo de conflito, tendo em visa que, quando se trata de um conflito de regras – como explicou Robert Alexy – com a inclusão de uma cláusula de exceção. Evidentemente que essa requisição desrespeita o princípio da legalidade, mas – indaga-se – qual é o outro princípio que a protegeria, tendo-se por afastado o princípio da razoabilidade que, como visto, sequer se encontra na redação do art. 37 da CF/88. Não consigo enxergar.

Na verdade, admitir-se que se pudesse dar uma interpretação, segundo a máxima da razoabilidade – e malferindo o princípio da legalidade – de que se deveria aceitar a requisição porque se trata de um número mínimo de empregados da CBTU, significaria uma prática extremamente perigosa de estar-se entronizando, no campo da hermenêutica, o famigerado “jeitinho brasileiro”, que permitiria violar-se o comando legislativo, desde que em pequenas proporções. Isso, na verdade, como bem acentuou o Ministério Público, apelado, não significa a aplicação razoável da lei – que não é um princípio, mas uma técnica de hermenêutica, acrescento eu – voltada para a aplicação justa do direito.

[…]

Ora, ainda que se pudesse invocar a incidência do princípio razoabilidade na espécie – e já se demonstrou que não se pode, até porque não se vislumbra quais os princípios constitucionais que se encontram em colisão – mas precisamente a aplicação do princípio da proporcionalidade, a que remete, ainda assim não se poderia tolerar o desrespeito ao princípio da legalidade – que é o princípio fundante da Administração Pública, correspondente à relação de administração segundo o magistério de Ruy Cirne Lima – sem grave ofensa ao art. 1^o da Lei n^o 6.999, de 7 de junho de 1982 e, por isso, se lhe nega a alegada aplicação.

Por tais fundamentos, nego provimento ao apelo e à remessa oficial, e mantenho a sentença, por seus próprios fundamentos.

É como voto.

[…]

EMENTA ADMINISTRATIVA. PROCESSUAL CIVIL E CONSTITUCIONAL. ART. 1^o DA LEI N^o 6.999/82. OFENSA. ART. 37 DA CF/88. INVOCAÇÃO DO PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE. INAPLICAÇÃO.

1. Não se reconhece ao Tribunal Regional Eleitoral de Pernambuco (TRE/PE) o poder de requisitar empregados da Companhia Brasileira de Trens Urbanos – CBTU – sociedade de economia mista federal vinculada ao Ministério dos Transportes, sem grave ofensa à lei. Inteligência do art. 1^o da Lei n^o 6.999/1982.

2. Não se pode invocar, para justificar essa requisição, a aplicação do princípio da razoabilidade, que se afirma inserto no art. 37 da CF/88, tanto porque o dispositivo não o contempla, quanto porque não se aplica à espécie o princípio da proporcionalidade, a que remete.

3. Apelação e remessa oficial improvidas.

ACÓRDÃO

Vistos etc.

Decide a Primeira Turma do Tribunal Regional Federal da 5^a Região, por unanimidade, negar provimento à apelação e à remessa oficial, nos termos do Relatório,

Voto e notas taquigráficas constantes dos autos, que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.^[5]

Assim, quando o legislador pretende abarcar os empregados de sociedades de economia mista e empresas públicas, o faz de forma explícita, o que não ocorre nos diplomas analisados, que fazem referência à requisição de servidores públicos.

A tais movimentações, no entanto, poderá ser dado o tratamento de cessão, a qual, como cediço, constitui uma faculdade do cedente.

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NOTAS

1 In: Manual de Direito Administrativo, 17. ed., Ed Lumen Júris, p. 515.

2 Institui o Código Eleitoral.

3 Estabelece normas para as eleições.

4 Art. 1^o. O afastamento de servidores públicos da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios, dos Municípios e das autarquias, para prestar serviços à Justiça Eleitoral, dar-se-á na forma estabelecias por esta Lei.

5 Apelação cível n^o 330695 – PE (2003.83.00.007057-0). APTE: União. APDO: Ministério Público Federal. Origem: Juízo Federal da 5^a Vara Federal de Pernambuco. Relator: Desembargador Federal Francisco Wildo. Publicado em 21/9/2004.

Art. 2^o. As requisições para os Cartórios Eleitorais deverão recair em servidorlotado na área de jurisdição do respectivo Juízo Eleitoral, salvo em casos especiais, a critério do Tribunal Superior Eleitoral.