Com a autoridade de quem atua na Advocacia Geral da União (AGU) há 19 anos, o santista André Luiz de Almeida Mendonça faz um balanço positivo de seus primeiros cinco meses à frente da Instituição, que é responsável pela representação, fiscalização e controle jurídico dos órgãos do Poder Executivo. Nessa entrevista concedida em seu gabinete em Brasília (DF), ele falou sobre os maiores desafios enfrentados até agora e as perspectivas para o futuro do Governo Jair Bolsonaro.
Bacharelado pela Faculdade de Direito de Bauru (SP) e pós-graduado em Direito Público pela Universidade de Brasília (UnB), Mendonça é mestre em Estratégias Anticorrupção e Políticas de Integridade e doutor em Estado de Direito e Governança Global pela Universidade de Salamanca, na Espanha.
Aos 46 anos, Mendonça já ocupou vários cargos importantes na hierarquia da AGU. Na Controladoria-Geral, coordenou equipes de negociação de acordos de leniência celebrados entre a União e empresas privadas. À frente da Diretoria de Patrimônio e Probidade, conduziu bem sucedido plano para aumentar a eficiência na recuperação de ativos desviados da corrupção, trabalho reconhecido com a concessão do Prêmio Innovare em 2011, na categoria especial de combate ao crime organizado, além de menções honrosas da Organização das Nações Unidas (ONU) e do Departamento de Estado dos EUA.
Confira a entrevista:
Revista Justiça & Cidadania – Qual é o balanço da atuação da AGU nestes primeiros cinco meses do Governo Bolsonaro?
André Mendonça – A AGU é uma instituição com um corpo técnico de primeiríssima qualidade, mas que precisa se modernizar, tem que estar à frente do seu tempo. Para dar um norte a essa instituição, estabelecemos alguns pilares de gestão. O primeiro deles é a aproximação com o Poder Judiciário, estarmos mais próximos, despachar mais e conversar mais com os juízes, desembargadores e ministros, uma atuação mais proativa junto ao Judiciário que, de forma técnica, traga subsídios jurídicos para que o Judiciário possa decidir com segurança e justiça. O segundo pilar é uma aproximação maior com o gestor público, exercer uma consultoria mais próxima aproveitando a oportunidade de termos gestores com grande qualificação técnica, ministros que mesmo em áreas finalísticas têm grande potencial técnico, visão de mundo, de País e de política, o que se reflete na indicação dos nomes apresentados pelo Presidente Bolsonaro. Veja, por exemplo, o Ministro Tarcísio Freitas na Infraestrutura, o Ministro Sérgio Moro na Justiça, o Almirante Bento Albuquerque nas Minas e Energia, e o Ministro Gustavo Canuto no Desenvolvimento Regional. Há um corpo de ministros com bagagem técnica, vivência de mundo e vontade de fazer o Brasil dar certo, com um espírito público muito grande, querendo fazer com que as políticas públicas se pautem nos princípios da administração pública, com governança, eficiência, moralidade, transparência, publicidade e legalidade. Isso demanda que estejamos próximos do gestor, para fazer com que ele tenha de um lado segurança jurídica ao fazer a política pública, e de outro fazer com que a política pública chegue da forma mais eficiente possível ao cidadão. Precisamos participar da implementação das políticas públicas e dar o respaldo técnico-jurídico para que o gestor possa efetivar essas políticas.
Qual foi o maior desafio até agora?
Foi Brumadinho, a maior tragédia humana que tivemos na história do País. Aconteceu em uma sexta-feira, na hora do almoço. Havia pouco tempo para dimensionar e entender o que tinha acontecido. Assim que aconteceu nos reunimos com a direção da AGU para pensar como poderíamos contribuir para ao menos minimizar os efeitos da tragédia. Precisávamos de alguma forma facilitar as buscas. Nesse sentido, veio a questão do celular. Descobrindo o último sinal de celular, talvez pudéssemos ajudar a encontrar as vítimas e os sobreviventes. Começamos a pensar em como formatar essa ação judicial, que foi ajuizada no sábado. Ao mesmo tempo, nos comunicamos com o Ministro da Ciência e Tecnologia Marcos Pontes, liguei para ele, que estava no aeroporto vindo de viagem a Israel, mas me passou o contato do seu secretário-executivo, que imediatamente entrou em contato com as operadoras de telefonia para que elas fossem levantando os dados para compartilhar na eventual concessão de uma liminar. Enquanto eles estavam trabalhando, nós propusemos a ação e o juiz deferiu a liminar. Ao mesmo tempo se verificou que era preciso fazer um aditamento para conseguir melhor registro dos dados. O juiz abriu o fórum em Minas Gerais à meia-noite para poder decidir e emitir a ordem. O Gabinete de Segurança Institucional (GSI) da Presidência da República já estava avisado para centralizar as informações que viriam das telefônicas, que foram então analisadas e distribuídas ao Corpo de Bombeiros e à Defesa Civil de Minas Gerais. Isso foi fundamental, por exemplo, para localizar a região do refeitório e para alcançar alguns sobreviventes que ainda estavam sem acesso. (…) Estivemos em Brumadinho e ouvimos o testemunho do comandante do Corpo e Bombeiros de que essa medida foi essencial para a localização das vítimas.
Quais serão as prioridades no segundo semestre?
A AGU tem como prioridade o que é prioridade nos outros ministérios. Posso destacar grandes contratos de concessão, leilão e privatização. Temos grandes investimentos a fazer no País. Está sendo negociada a cessão onerosa com a Petrobras, maior negócio do mundo, que pode chegar a US$ 1 trilhão nos próximos 30 anos. Salvo engano, são R$ 100 bilhões de investimento direto, quase que imediato.
Esses investimentos dependem da aprovação da reforma da Previdência?
Independem. Grandes atores internacionais virão participar desse leilão, inclusive grupos chineses. O Brasil precisa entender que esses primeiros meses são estruturantes. Você não pode começar a construção de uma casa sólida sem fazer uma boa fundação. Caso contrário, quando vem a tempestade, a enchente ou o vento forte, a casa desaba. O Brasil viveu gestões de corrosão de suas bases, que precisam ser refeitas. O ministro da Economia (Paulo Guedes) vem trabalhando muito forte, a nova Previdência faz parte disso, o compromisso de não aumentar a carga tributária faz parte disso, o compromisso de enxugamento da máquina pública faz parte disso, o compromisso de parcerias público-privadas na área de infraestrutura, portos, aeroportos e ferrovias faz parte disso, o melhor redimensionamento dos recursos humanos na administração pública também faz parte disso. Essas bases estão sendo construídas. Quando você constrói bases, elas normalmente não são aparentes para o público em geral. Enquanto você está na fundação, as pessoas que passam pela rua normalmente não vêem o trabalho que está sendo feito, mas há um grande trabalho sendo feito, que vai repercutir no futuro do Brasil não só nos próximos quatro anos. É uma perspectiva de esperança para a população brasileira. Estamos com cinco meses de governo e não temos nenhum caso de corrupção ou de práticas corruptas dentro do governo. Vínhamos da prática reiterada de condutas suspeitas na administração pública. Todos esse trabalho está sendo feito em uma relação republicana com o Poder Público, o Congresso Nacional e as empresas privadas, para o bem do País. Os gestores estão imbuídos, de forma sistêmica, a fazer um Brasil diferente. A AGU deve ter como prioridade ser esse suporte da fundação para um Brasil diferente.
A AGU fez um parecer contrário à criação de um fundo, pelo Ministério Público, para administrar a multa de R$ 2,5 bilhões aplicada à Petrobras pela Justiça dos EUA. Qual é sua opinião sobre a destinação desses recursos?
A destinação tem que ser dada para o Estado brasileiro. Estamos trabalhando isso em conjunto com o próprio Ministério Público Federal, na pessoa da Dra. Raquel Dodge, e com o Poder Legislativo, na figura do Presidente da Câmara, Deputado Rodrigo Maia, sob a coordenação do Ministro Alexandre de Moraes. Estamos buscando agora, à luz do que foi ajustado nos Estados Unidos, trazer uma destinação pública e legítima dos recursos. (Nota do editor: Após a concessão da entrevista, o Governo Federal anunciou que os recursos deverão ser destinados ao Ministério da Educação e ao Ministério da Ciência e Tecnologia.)
Como pode ser a atuação integrada dos órgãos do Poder Público para o uso dos métodos consensuais nos casos que envolvem corrupção?
De 2008 a 2012 fui diretor do Departamento de Patrimônio e Probidade da AGU. Em 2008, a instituição tinha uma recuperação de ativos de cerca de 1% em relação ao que cobrava. Chegamos a 2011 com aproximadamente 14%, o que nos rendeu o Prêmio Innovare, na categoria especial de combate ao crime organizado, além de uma referência na ONU e outra no Departamento de Estado dos EUA, pela criação de uma nova metodologia no mundo para a recuperação de ativos procedentes da corrupção. Perguntavam se eu estava satisfeito e dizia que não. Quem recupera 14% não pode estar satisfeito, mas sabemos que é um case de sucesso, porque há uma dificuldade mundial na recuperação desses valores. Quem pratica corrupção ao mesmo tempo busca encobrir patrimônio, lavar dinheiro, colocar tudo em nome de laranjas, de terceiros. Você não tem a exata identificação do produto financeiro dos ilícitos. Perguntavam qual era a meta. Trabalhamos para chegar a 25% de recuperação. Se tivermos êxito em tudo, sistemas que se comuniquem, cartórios que se comuniquem, poderemos chegar a 25% cobrando judicialmente, mas só vamos ter êxitos maiores do que esse se buscarmos os mecanismos consensuais de resolução de conflitos.
Como funciona?
Em 2012, fizemos a maior recuperação de ativos procedentes de corrupção antes da Operação Lava Jato, um acordo com o Grupo OK, do ex-senador Luiz Estevão. Foram recuperados mais R$ 470 milhões, parcelados em 96 meses. Alguns me criticaram: ‘Estão fazendo acordo com quem praticou corrupção’. Respondi que esse acordo por si só já era a maior recuperação de ativos à época no Brasil. Não vamos ultrapassar os limites que temos em recuperação se não formos para os mecanismos consensuais. Fazíamos então meses de conciliação, dois meses por ano. Em alguns recuperamos R$ 30 milhões, em outros R$ 60 milhões, houve um outro acordo que à época recuperou R$ 74 milhões. Desde então, defendo os meios consensuais, porque era assim que os Estados Unidos trabalhavam e tinham melhores resultados do que nós. Nos EUA, mais de 95% dos casos são resolvidos em acordos. Nenhum dos acordos de leniência da Operação Lava Jato recuperou menos do que 70%. Acredito no consenso porque ele tem uma perspectiva de prevenção à corrupção melhor em todos os aspectos. Primeiro porque saímos de 15% para 70%, 80% de recuperação de ativos. Só isso já é um ganho imenso. Segundo porque a empresa delata outras pessoas envolvidas, o que nos permite ir atrás de valores que estão em nome dessas pessoas, que antes não conhecíamos. Temos de 70% a 80% de recuperação, mas isso é o piso, é para começo de conversa, ainda podemos ir atrás de outros valores, porque temos uma alavancagem investigativa que antes não tínhamos, informações e provas que não tínhamos. Entre físicas e jurídicas, a Odebrecht trouxe mais de 250 pessoas e a Andrade Gutierrez trouxe outras 200 pessoas que agora podemos ir atrás para recuperar dinheiro, aplicar sanções, etc. Além disso, temos outra grande vantagem, que é nosso terceiro pilar de gestão. Essas empresas que fizeram acordo assumem o compromisso de não fazer a mesma coisa no futuro, elas têm que se submeter a um programa de integridade, no qual estão sob a supervisão e auditoria da Controladoria Geral da União (CGU) durante toda a execução do contrato. De seis em seis meses a CGU vai até a empresa ver como está sua ouvidoria, seu departamento ou diretoria de integridade e compliance, se os funcionários que tinham sido afastados continuam afastados ou não, se há indicativos de algum outro ilícito. Se houver algum outro ilícito a empresa vai ter que informar voluntariamente, além de ter que ajudar a fiscalizar outras empresas congêneres, para que essas não atuem da mesma forma. Acredito no acordo porque ele é muito mais eficiente do que passar 20 anos com uma ação judicial para receber 14%.
Os acordos são sigilosos. O que podemos esperar dos critérios de fixação de multas? O sigilo não pode gerar insegurança jurídica?
A AGU e a CGU trabalham com padrões objetivos na quantificação dos valores. A multa segue critérios objetivos que estão fixados na Lei nº 12.846/2013, que é a Lei Anticorrupção, e no Decreto nº 8.420/2015, que a regulamenta. Existe instrução normativa publicada no site da CGU que apresenta todos os parâmetros e critérios para a fixação das multas. A Lei de Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/1992) fixa multa de até três vezes o enriquecimento ilícito e de até duas vezes o dano, então são esses os parâmetros. (…) Damos desconto zero na questão da propina. Se você deu R$ 100 milhões de propina, vai ter que devolver integralmente os R$ 100 milhões. Já recusamos acordos de empresas que queriam devolver menos do que o valor da multa ou da propina. Nesses casos, não tem nem como começar a conversar.
As empresas também precisam informar quem recebeu?
Tudo o que ela souber. O princípio da negociação é a boa fé. Na primeira reunião nós dizemos: ‘Você já foi se confessar? No confessionário você tem que contar ao padre todos os seus pecados. Aqui é a mesma coisa, confesse todos os seus pecados. Se você tem dúvida se é pecado ou não, nos diga que vamos avaliar. Se for pecado, vamos tratar a informação, se não for, vá em paz, mas tem que contar tudo’. Todos os dados objetivos que a empresa tem conhecimento precisam ser trazidos à mesa de negociação. Além do sobrepreço, entramos em outra rubrica que não se entrava no Brasil: o lucro que a empresas teve. Quando digo que a Odebrecht devolveu pelo menos 70% do valor, ela devolveu toda a propina, a multa e 70% do lucro. Então, na verdade, devolveu mais do que 70%. Os critérios estão estabelecidos, mas há estratégias de negociação que não podemos abrir. Caso contrário, amanhã não vamos recuperar o que estamos recuperando. É como a estratégia de defesa em uma ação judicial. Apresento a petição, mas o que está por trás da construção daquelas teses tenho que manter em sigilo, porque faz parte de uma estratégia. Temos muita tranquilidade, são pelo menos cinco representantes na comissão que negocia os acordos, três auditores seniores da CGU e dois membros da AGU, todos estáveis. Não temos como abrir a estratégia de negociação, mas ela fica registrada em documentos sigilosos. Na comissão da Odebrecht, o relatório final da negociação tem cerca de 200 páginas que justificam toda a construção do acordo.
Existe prazo para o fim do sigilo desses documentos?
Há outros documentos que são interessantes para a investigação. Vamos supor que a Odebrecht delatou 200 pessoas físicas e jurídicas. Se abrirmos essa informação hoje, essas pessoas vão começar a ocultar patrimônio. Precisamos de um tempo. Essa informação vai se tornar pública lá na frente, mas enquanto o processo de investigação não se concluir, não temos como abrir.
Em 2017, ficou decidiu que apenas a CGU teria legitimidade para fazer acordos de leniência envolvendo atos de improbidade administrativa. O senhor concorda com a vedação à participação do MP nesses acordos?
A lei é muito clara nesse sentido, a agência brasileira anticorrupção é a CGU. O que sempre digo é que a CGU esteve, está e sempre estará à disposição para atuar em conjunto com outras instituições. Exemplo disso é a própria AGU, que não está na lei, mas que se colocou à disposição para trabalhar em conjunto com a CGU. A mesma coisa fazemos com o Ministério Público, com o qual temos negociações conjuntas em andamento. Hoje ainda não existe um ato formal, mas a prática já avança nesse sentido.
A AGU está preparada para enfrentar a enxurrada de ações previdenciárias que tende a ocorrer com a eventual aprovação da reforma da Previdência? Há segurança quanto à constitucionalidade das regras propostas?
Espero que não aconteça essa enxurrada de ações. A nova Previdência é necessária para o País. É preciso ter o reconhecimento de todos os atores, sejam agentes públicos, privados, associações e sindicatos da importância da nova Previdência. Não é questão de prejudicar as aposentadorias, a não aprovação da reforma é que vai prejudicar a aposentadoria dos atuais aposentados e das futuras gerações. Esperamos um debate sério, consistente e programático. Tenho observado uma compreensão maior tanto da sociedade quanto do Congresso nesse sentido. Logicamente, há setores que podem se sentir insatisfeitos. Por conta disso, a AGU já criou uma força-tarefa para atuar preventivamente nas eventuais discussões judiciais que possam surgir em relação à nova Previdência.
Como se deu, nesses primeiros meses, o diálogo institucional entre AGU, Ministério Público e Poder Judiciário?
É um relacionamento bastante estreito. Até brincávamos outro dia, porque em alguns gabinetes de ministros do Supremo dizem assim: ‘Vocês estão vindo muito aqui, hein!’. Vamos até tentar concentrar em algumas audiências vários temas, porque temos feito um trabalho permanente de construção da Justiça com o Judiciário. O mesmo digo em relação ao Ministério Público Federal e com todas as instituições com quem temos diálogo relativo às questões judiciais, tanto com os ministérios, quanto também sendo um porta-voz desses órgãos perante o Judiciário.
Eu, leitor da Revista Justiça & Cidadania
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