Juristas debatem a Reforma da Previdência

8 de julho de 2019

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Propostas serão encaminhadas ao Congresso Nacional como contribuição à tramitação da PEC nº 6/2019

O Conselho Superior de Direito da Federação do Comércio de São Paulo (Fecomércio-SP) e a Academia Internacional de Direito e Economia (AIDE) realizaram em parceria, em junho, o Seminário “Reforma da Previdência: aspectos positivos e desafios”. O evento reuniu magistrados e juristas de renome na capital paulista para analisar a realidade da Previdência Social em face do contexto político e econômico do País, bem como as diretrizes da reforma apresentada pelo Governo Federal na Proposta de Emenda Constitucional (PEC) nº 06/2019.

Destaque para as participações de juristas e acadêmicos como Ives Gandra Martins, presidente de honra da AIDE; Sydney Sanches, presidente do Supremo Tribunal Federal (STF) entre 1991 e 1993; Almir Pazzianotto, presidente do Tribunal Superior do Trabalho (TST) entre 2000 e 2002; Everardo Maciel, secretário da Receita Federal entre 1995 e 2002; e Maílson da Nóbrega, ministro da Fazenda entre 1988 e 1990; dentre outros palestrantes e debatedores. O Seminário aprofundou a discussão sobre pontos relevantes da PEC, como a transição do regime de repartição para o de capitalização e a “desconstitucionalização” de algumas regras previdenciárias. 

A primeira palestra coube ao Ministro Sydney Sanches. Embora tenha dito acreditar que a PEC nº 6/2019 poderá ajudar o País a retomar o crescimento econômico, ele pontuou que nenhuma reforma será justa se deixar de enfrentar as desigualdades: “Temos que reaproximar as camadas sociais. Não pode haver distância tão grande entre o que ganha um operário que contribuiu por 35 anos, em um trabalho pesado, e um ministro do Supremo Tribunal. Essa diferença afeta a economia, porque a maioria da população recebe um pagamento bem modesto do INSS, enquanto há uma minoria privilegiada, que ao meu ver bastaria ter estabilidade”.

O ex-presidente do STF também reclamou da exclusão de estados e municípios da  reforma, pois seriam esses justamente os entes federativos mais endividados com a Previdência. Sanches criticou ainda as propostas para aumentar a idade mínima e reduzir os valores pagos pelo benefício de prestação continuada (BPC) que, em sua opinião, deve ser mantido enquanto a desigualdade social não for superada no País.

Repartição ou capitalização – O painel seguinte, sobre as diferenças entre os regimes de repartição e capitalização, contou com palestra do acadêmico Ives Gandra Martins e a participação, na condição de debatedores, do economista Paulo Tafner e do sindicalista Ricardo Patah. Para Gandra, embora as mudanças propostas não sejam suficientes para equacionar o déficit da Previdência, ela poderia ao menos ajudar a torná-lo sustentável. Entre a capitalização e a repartição, disse preferir a primeira. Contudo, pela elevada alíquota que precisaria ser cobrada aos contribuintes para tornar o regime viável, apontou como ideal o modelo híbrido desenvolvido na Suécia e já adotado por outros países. 

Conhecido como regime de “contas virtuais” ou “contas nocionais”, o modelo Sueco, segundo Gandra, combina “os benefícios da capitalização com as garantias da repartição”. As contribuições dos trabalhadores da ativa financiam os benefícios de aposentados e pensionistas, como na repartição. Porém, os benefícios são calculados de acordo com as contribuições feitas pelos beneficiários no passado, acumuladas e indexadas por taxas de juros “virtuais”, como nas contas individuais da capitalização. Esse sistema, segundo o jurista, poderia ajudar a evitar as perdas bilionárias previstas na transição da repartição para a capitalização conforme a PEC editada pelo Governo Bolsonaro.

Ricardo Patah também defendeu um sistema misto, no qual a repartição seja mantida até determinada faixa de renda, a partir da qual o contribuinte poderia pagar, em regime de capitalização, para ter sua aposentadoria. O sindicalista invocou relatório da Organização Internacional do Trabalho (OIT) que aponta riscos na “privatização da Previdência” resultante da capitalização convencional. “Por que insistir em uma política que já se demonstrou equivocada?”, questionou, referindo-se aos dados do relatório, segundo o qual a privatização total ou parcial do sistema previdenciário teria fracassado em 18 dos 30 países nos quais foi adotada, a começar pelo Chile, em 1981. Para Patah, a capitalização poderia ser viável apenas para servidores públicos, por possuírem vínculo de estabilidade.

Desconstitucionalização – Já o economista e cientista político Paulo Tafner defendeu a capitalização por entender que, no modelo de repartição, quem paga os subsídios é o trabalhador pobre. Ele aplaudiu o fato da proposta de capitalização prevista na PEC estabelecer a garantia do pagamento de um salário mínimo, além da compulsoriedade da contribuição, para evitar o “erro” cometido pelo Chile, país no qual a adesão à capitalização é opcional.

Tafner também defendeu a desconstitucionalização das chamadas regras operacionais da Previdência, como as idades mínimas para a aposentadoria e os valores dos benefícios pagos, mantendo na Constituição somente as regras fundamentais. “A desconstitucionalização é importante porque as sociedades mudam. Antes as pessoas morriam muito cedo, com idades muito precoces. Hoje morrem muito mais tarde. Por que vamos colocar um número na Constituição que fique parado no tempo?”, argumentou ele quando entrevistado pela Revista JC (Sobre esse ponto, leia mais na entrevista de Ives Gandra na página 36).

Déficit mistificado – Outro painel teve como palestrantes Maílson da Nóbrega e Everardo Maciel. O primeiro, que enfrentou no Ministério da Fazenda o período de hiperinflação do final da década de 1980, elencou entre as possíveis consequências de eventual fracasso da reforma a rápida deterioração da confiança; a dominância fiscal, com perda de capacidade de garantia da estabilidade da moeda pelo Banco Central e descontrole inflacionário; bem como longa “estagflação”, com aumento expressivo do desemprego e da desigualdade social. Para Nóbrega, do ponto de vista macroeconômico, a reforma pode ter como principal efeito positivo o destravamento de investimentos. Já a população em geral poderá retomar patamares mais altos de consumo e ser beneficiada, de forma limitada, com a redução do desemprego.

Everardo Maciel apontou que, em função da inversão da pirâmide demográfica e das mudanças no mercado de trabalho, será necessário estabelecer novas formas de financiamento para reequilibrar a Previdência. “No Brasil de hoje há mais trabalhadores independentes do que com carteira assinada. As bases clássicas do financiamento da Previdência estão erodidas. É preciso recrutar novas bases, pois o modelo clássico de tributação sobre a folha de salários com contribuição patronal para financiar a Previdência não tem futuro”, disse. 

O ex-secretário da Receita Federal falou ainda sobre os questionamentos ao déficit da Previdência recorrentemente apresentados por entidades de classe e advogados previdenciários. Para ele, esta interpretação se deve à “singularíssima mixórdia conceitual que é o orçamento de seguridade social, um erro de tradução, que só serviu para mascarar toda a questão previdenciária e deu margem, inclusive, a alguns tipos de mistificações em torno do déficit previdenciário”.

Pro bono – Ao final do evento, Ives Gandra informou que a gravação das palestras e todas as propostas apresentadas serão encaminhadas aos 513 deputados e 81 senadores, como contribuição da AIDE e do Conselho Superior de Direito da Fecomercio-SP à tramitação da reforma. “Acreditamos que a repercussão será positiva, até porque todo o Seminário foi idealizado como um serviço pro bono da sociedade e de especialistas para seus representantes legislativos, para o Governo Bolsonaro e, principalmente, para o bem do País”, disse o jurista.

Outras reformas da Previdência

O professor de Direito Previdenciário Wagner Balera, autor de vários livros e referência nacional sobre o assunto, lembrou durante o Seminário sobre as outras reformas da Previdência realizadas desde a promulgação da Constituição de 1988. A maior parte das mudanças trazidas por elas, segundo Balera, teve como fio condutor a redução das disparidades entre o regime geral e os regimes de seguridade dos servidores públicos. Recapitulando, a Previdência Social já foi reformada pelas seguintes emendas constitucionais: 

EC nº 3/1993 (Governo Itamar Franco) – Estabeleceu que as aposentadorias e pensões dos servidores públicos seriam custeados com recursos da União e das contribuições dos próprios servidores.

EC nº 20/1998 (Governo FHC) – Reformou todos os sistemas de Previdência, abrangendo setores públicos e privado; na iniciativa privada, substituiu “tempo de serviço” por “tempo de contribuição”, extinguiu a aposentadoria proporcional, fixou idade mínima de 48 e 53 anos e tempo de contribuição de 30 e 35 anos, respectivamente, para mulheres e homens. Assegurou direito adquirido aos trabalhadores e servidores que até 16/12/1998 tivessem cumprido requisitos da legislação anterior.

EC nº 41/2003 (Governo Lula) – Passou a considerar o cálculo das aposentadorias e pensões de servidores públicos com base na média de todas as remunerações; estabeleceu cobrança de 11% de contribuição previdenciária dos servidores aposentados; criou tetos e subtetos salariais nas esferas federal, estadual e municipal.

EC nº 47/2005 (Governo Lula) – Criou sistema de cobertura previdenciária com contribuições e carências reduzidas para trabalhadores de baixa renda, com a garantia do benefício equivalente a um salário mínimo.

EC nº 70/2012 (Governo Dilma) – Cálculo das aposentadorias por invalidez dos servidores públicos passou a ser realizado com base na média das remunerações do servidor e não na sua última remuneração.

EC nº 88/2015 (Governo Dilma) – Ampliou de 70 para 75 anos a idade para a aposentadoria compulsória.

Kandir – Um dos episódios curiosos das reformas anteriores, relembrados por Balera, aconteceu em 1998, quando o Governo FHC foi derrotado em votação na Câmara por apenas um voto, com a retirada do dispositivo que instituía idade mínima para aposentadoria de 60 anos para homens e 55 para mulheres. O ex-ministro do Planejamento e então deputado federal Antonio Kandir contribuiu para a vitória da oposição ao digitar errado seu voto como abstenção. O placar registrou 307 votos a favor, 148 contra e 11 abstenções. Para manter o dispositivo, o Governo precisava de 308 votos.

 

“Estamos, sem reforma, a caminho do caos”

Revista Justiça & Cidadania – A reforma pode atingir o caráter redistributivo da Seguridade Social delineada na Constituição de 1988?

Ives Gandra – Discutiu-se muito no Seminário os três regimes, que são a participação, a capitalização e as contas virtuais. Nos três, conforme o caminho a ser tomado, poderá haver efeito redistributivo para as pessoas mais carentes. Na participação, haverá se aproximar-se o nível de aposentadorias do setor público para o regime geral do setor privado, no qual as distorções são gritantes. A média no setor não governamental está em torno de R$ 1.800 por mês de pagamento, no Executivo de R$ 8 mil, no Ministério Público de R$ 14 mil, no Judiciário de R$ 18 mil e no Legislativo de R$ 28 mil. Em nenhuma parte do mundo civilizado a distorção é tão grande. No regime de capitalização (haverá efeito distributivo) se a administração das contas individuais de cada cidadão gerar benefício superior aos meros reajustes pela inflação. E no regime de contas virtuais (haverá) (…) desde que o Estado não capture recursos alheios, a título da administração, geralmente má administração, desviando para outras finalidades que não a real poupança do cidadão. No momento, o regime que gera os déficits milionários da Previdência não decorre apenas de desvios de finalidades, mas de insuficiência de participação dos grupos privilegiados de servidores públicos, os grandes beneficiários e geradores de déficit; do aumento da longevidade e da concessão de aposentadorias para jovens em torno de 50 anos – tenho 84 anos e continuo trabalhando – visto que, com a média de vida dos brasileiros em torno de 75 anos, 50 anos ainda é idade de pleno vigor. O que menos existe é a redistribuição pretendida pelo constituinte.

Eventual redução dos valores dos benefícios pagos terá impacto sobre o histórico quadro de desigualdade social do País?

Como a redução será principalmente para a classe privilegiada, que gera a grande distorção entre os cidadãos governamentais e não governamentais, a desigualdade necessariamente diminuirá. Uma nação, todavia, não cresce aposentando seus filhos antes da velhice, mas gerando trabalho, emprego e desenvolvimento econômico. Estamos tornando-nos uma pátria de jovens aposentados sustentados por um Estado falido, pois já atinge em 2018 uma dívida de 78% do PIB. Somos aspirantes a reproduzirmos o colapso venezuelano.

O que pensa sobre a desconstitucionalização?

Seria mais interessante, porque é muito difícil a reforma constitucional, que depende de votos de três quintos na Câmara e três quintos no Senado, duas vezes em cada. É muito difícil a modificação e, às vezes, o próprio povo percebe a necessidade da reforma. É preciso confiar um pouco no critério do Congresso em matéria de formar maiorias simples e não tão difíceis quanto estas, que dependem de coalizões, de negociações, barganhas e coisas nem sempre respeitáveis. É melhor que não conste tudo na Constituição. As garantias seriam as mesmas se as leis fossem interpretadas com segurança jurídica. Importa mais a segurança jurídica do que a segurança da Constituição, que só pode ser alterada muito dificilmente.

Não traria nenhuma ameaça à segurança jurídica?

Hoje, a segurança jurídica inexiste. De mais a mais, o Governo sem dinheiro pega dinheiro emprestado no mercado para pagar suas despesas de custeio e não para investimento, devendo pagar, no futuro, sem ter gerado receita suficiente para fazê-lo, apesar de uma indecente carga tributária de 33% do PIB, superior a do Japão e da Suíça (em torno de 31%), muito superior a dos Estados Unidos (26%), Coréia do Sul (24%) e China (pouco mais de 20%). Estamos, sem reforma, a caminho do caos. O que se está pretendendo é dar segurança jurídica para o crescimento do País, atraindo investimentos e capitais, deixando de estar na incômoda posição (três graus abaixo do nível de investimento) de flutuarmos com o grau especulativo próprio de países à beira da falência. Nenhum país desenvolvido ou emergente de nível tem o sistema constitucionalizado. O que se pretende é adotar regras que começaram a dar certo em outros países, que apesar de viverem problemas semelhantes, como o envelhecimento da população e a substituição de mão de obra pela robotização, têm equacionado satisfatoriamente o desafio.

 

Homenagem ao notável Ney Prado

A abertura do Seminário foi marcada por homenagens ao jurista Ney Prado, presidente da AIDE desde 2012 e idealizador do Seminário, que morreu em 3/6, dias antes da realização do evento. Lembrado como membro e secretário-geral da Comissão Afonso Arinos, que reuniu “notáveis” em 1986 para elaborar um anteprojeto de Constituição, Prado atuou como Desembargador do Trabalho da 2ª Região, foi professor de Ciência Política da Fundação Getúlio Vargas, além de chefe da Divisão de Estudos Políticos do Colégio Interamericano de Defesa em Washington D.C., nos Estados Unidos. 

“Ney Prado, Sydney Sanches, Delfim Netto, Moreira Alves, Roberto Campos, Mário Henrique Simonsen, aquele grupo de 25 juristas e economistas que fundaram comigo a AIDE, nós pretendíamos realmente criar aquilo que não houve no tempo dos militares, um diálogo entre a Economia e o Direito. No momento em que o Ney assumiu a presidência da Academia, nós tivemos presença acadêmica permanente em todos os grandes temas do Brasil. Fizemos 37 congressos, mais da metade deles dirigidos pelo professor Ney Prado, que sempre foi a alma da Academia. Nós os acadêmicos fundadores reconhecemos isso”, homenageou Ives Gandra. 

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