O Direito e o coronavírus

10 de maio de 2020

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A covid-19 é uma doença da família de vírus que causa infecções respiratórias, sendo que o novo agente foi descoberto recentemente em 2019. A pesquisa médica ainda não identificou seu exato antídoto, sua origem e formas de manifestação. A velocidade de propagação do vírus é implacável e a pesquisa médica busca resultados positivos em todos os laboratórios do mundo.

Neste quadro, diante de sua ameaça persistente, não apenas a pesquisa científica, mas também a produção legislativa brasileira vem evoluindo cautelosamente, procurando contribuir para que os recursos médicos e tecnológicos ajudem as políticas de Estado a alcançar resultados efetivos de recuperação dos infectados.

Esse artigo tem a preocupação classificatória do conjunto das normas brasileiras editadas sobre os recursos médicos e de pesquisas laboratoriais, bem como as movimentações de Estado para interromper a expansão do coronavírus ou alcançar a cura daqueles que eventualmente venham (ou vierem) a ser infectados por este terrível vírus.

A Constituição brasileira abriu significativo espaço sobre a questão de saúde pública securitária e para o Sistema Único de Saúde, mas as normas sobre epidemia/ pandemia somente alcançaram relevo emergencial com a manifestação e expansão interna do novo coronavírus, que foram editadas a partir de fevereiro de 2020.

Para o enfrentamento da emergência de saúde pública, a Lei nº 13.979/2020 tem por objetivo proteger a comunidade no seu sentido mais amplo, definindo inclusive as práticas de isolamento, a quarentena e a realização de atos compulsórios. Esta Lei, no entanto, na evidência da necessidade, teve as suas dimensões administrativas sobre saúde sanitária e políticas preventivas, precedidas do Decreto n° 10.212/2020, que se inspirou principalmente no art. 1° do Regulamento Sanitário Internacional (instituído em 15/6/2006). Este regulamento é um instrumento jurídico e às suas regras estão sujeitos 196 países, vinculados à Organização Mundial da Saúde (OMS), inclusive o Brasil.

Neste período foram editadas medidas que resguardavam o enfrentamento da pandemia pela União, conforme prefixado na Medida Provisória n° 926/2020. Todavia, no inciso XXVIII do seu art. 22, a Constituição dispõe sobre a competência da União para tratar da defesa, territorial, aeroespacial, marítima, civil e mobilização nacional. Por outro lado, no inciso II do art. 23, dispõe que é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios cuidar da saúde e assistência pública. O texto constitucional procurou ser o mais abrangente possível, mas não deixou de fortalecer a União na sua competência para a defesa e a mobilização nacional na implementação de processos e providências sanitárias e fiscais.

Essa matéria foi questionada no Supremo Tribunal Federal (STF) por iniciativas partidárias, mas o STF entendeu que a responsabilidade não apenas era da União, mas de todos os entes federados, conforme a Constituição da República. Por outro lado, no que se refere à responsabilidade fiscal absoluta da União, o próprio Governo levantou a hipótese de que apesar do art. 65 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei  nº 102/2000) abrir espaço para o ajuste fiscal em situações de emergência, o que significa que não poderia correr os riscos de  violação da Lei, se não houvesse reconhecimento de calamidade pública pelo   Congresso Nacional.

Nesse quadro, o Governo Federal encaminhou à Câmara dos Deputados a Mensagem nº 93/2020, que propunha a declaração de calamidade pública, dado a evidencia expansiva do Coronavírus. A Câmara aprovou a Mensagem como Projeto de Decreto Legislativo n° 6/2020, sendo que o Senado Federal aprovou o Decreto Legislativo de Calamidade Pública, decisão que jamais tomara em seus 196 anos.

No contexto destas significativas discussões no âmbito do Congresso Nacional, o Poder Executivo encaminhou à Câmara a Medida Provisória n° 926/2020, estabelecendo medidas amplíssimas de enfrentamento da grave ocorrência. A MP estabeleceu as metas necessárias para a execução da Lei e do antecedente Decreto Legislativo, sendo que a ela se seguiram a MP n° 927 e a MP n° 928 e vários Decretos, que indicaremos no quadro de indexação classificatória, que no conjunto têm como objetivo essencial defender o isolamento social horizontal como medida preventiva coletiva ou difusa, assim como reconhecer como medida alternativa o isolamento vertical, quando estariam em funcionamento órgãos ou entidades imprescindíveis ao quotidiano das pessoas, podendo também ser liberados locais pontuais necessários ao comércio, ao transporte e às famílias.

Estes atos têm efeito preventivos com a finalidade de não ampliar o número de contaminados ou doentes, preservando a massa da população. Estabelece também a quarentena como prática médica e recurso necessário às eventuais ocorrências de infecção. Os procedimentos, todavia, podem evoluir para movimentos compulsórios que determinem, em caso de resistência, exames médicos, testes laboratoriais, coleta de amostras químicas, vacinação e profilaxia, além de investigação epidemiológica e outras tantas providências protetivas, como regular a entrada e saída em locais públicos, a locomoção interestadual e internacional e, inclusive, em situações extremas, a exumação, o manejo e a necropsia, cuja responsabilidade é da Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa). O que se espera, todavia, e assim entendem juridicamente as entidades, é que toda e qualquer dessas medidas deve atentar à preservação dos direitos fundamentais e ao princípio da dignidade da pessoa humana, conferidos pela Constituição brasileira (art. 1°).

A MP n° 926 tem outro aspecto muito importante, embora inesperado, que é a previsão de dispensa de licitação com outro feitio àquela também referida no art. 24 da Lei n° 8.666/1993 para bens, serviços e insumos às atividades imprescindíveis à agilização das providências médicas para interromper o circuito da pandemia. Por outro lado, na excessiva gravidade do momento admite-se em certame licitatório a participação de empresas com gravames de inidoneidade do fornecedor, uma postura questionável que, dependente da semelhança legal, poderia ser temporariamente reconhecida como “lacuna” sanável, senão administrativamente, judicialmente, mas reprovável, salvo absolutas exceções comprovadas.

Finalmente, as políticas institucionais de enfrentamento da covid-19 emergiram durante o mês de março do ano em curso, o que demonstra as dificuldades preventivas da política de saúde, não apenas brasileira, mas mundial, para enfrentar esta mortífera pandemia. Por conseguinte, procuramos indicar a seguir, descritivamente, o conjunto de documentos classificados e indexados que pré-definem o Direito e as práticas de enfrentamento ao coronavírus no Brasil, na ausência absoluta de recursos médicos e na expectativa de avanços da pesquisa para identificar uma efetiva vacina. Considerando a relevância da matéria, elaboramos a classificação normativa obedecendo ao seguinte índice:

CALAMIDADE PÚBLICA. O Decreto Legislativo n° 6/2020 reconhece a ocorrência de calamidade pública, no contexto já esclarecido na Lei da Responsabilidade Fiscal. Completa este Decreto a Portaria n° 454/2020, que declara “estado de transmissão comunitária” da covid-19 em todo o território nacional. Foi também editada a Portaria n° 683/2020, sobre a proteção dos Direitos Humanos decorrentes da situação nacional e internacional da pandemia e várias normas, entre elas a Portaria n° 5, que dispõe sobre a compulsoriedade das medidas de emergência previstas na Lei n° 13. 979/2020 e, ainda, a Portaria n° 373 sobre medidas protetivas de emergência decorrentes da epidemia do coronavírus no âmbito do Instituto Nacional de Serviço Social (INSS).

ANVISA. Dentre as normas não citadas destacam-se a Resolução n° 777/2020, sobre petições relacionadas à gerência geral de tecnologia de produtos de saúde; a Resolução n° 348/2020 sobre critérios para registro de medicamentos e produtos biológicos e de diagnóstico in vitro decorrente do coronavírus; a Resolução nº 352/2020, sobre autorização para fins de exportação de cloroquina e hidroxicloroquina sujeitos à vigilância. Segue a Resolução n° 349/2020, sobre regularização de equipamentos médicos estratégicos (ventilador pulmonar e outros); a Resolução n° 851/2020, sobre programação anual para depósitos do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e outros; a Resolução n° 348/2020, sobre registro de medicamentos e produtos biológicos para diagnóstico in vitro  e mudança pós registro. Somam a estas normas a fiscalização pela Anvisa na forma da Resolução n° 347/2020, sobre venda de produtos para preparação antissépticas ou sanitizantes oficiais e, ainda, a Instrução Normativa nº 21, que altera a I.N. 19/2020, que oferece orientação para o Sistema de Pessoal Civil (Sipec) que trata da emergência de saúde pública internacional devido ao coronavírus.

SAÚDE PÚBLICA. São significativos nesse item o Decreto n° 10277/2020, que institui o Comitê para supervisão e monitoramento dos impactos da covid-19, que de certa forma viabiliza a Decisão n° 62/2020 do CNJ sobre a liberação de pessoas encarceradas, como providências preventivas relativas ao coronavírus. Também a Portaria n° 30/2020, que atribui ao Ministério da Defesa poderes complementares para o enfrentamento da profunda pandemia de saúde pública, observe-se ainda que o Decreto nº 10.283/2020, que criou o Instituto de Serviço Social Autônomo, como Agência Primária de Saúde Pública. Ainda, a Resolução n° 777/2020, que definiu a forma das petições relacionadas à Gerência Geral de Produtos de Saúde e a Portaria n° 7/2020, que definiu medidas emergências para atuação em saúde pública. Ainda estão sujeitas as normas da Resolução nº 453/2020, que altera a Resolução n° 428/2020 sobre o rol de procedimentos e eventos no âmbito de saúde suplementar para testes diagnósticos para internação por coronavírus, assim como a Resolução nº 346/2020, que define critérios de boas práticas para fabricação de insumos farmacêuticos ativos mediante produtos para saúde dada a emergência internacional do novo coronavírus e, ainda, a Portaria n° 356/2020, sobre regulação da Lei n° 13.979/2020, bem como Portaria nº 79/2020, que aprova condições extraordinárias para avaliação da situação de países afetados pela epidemia.

FINANÇAS.  Nesta linha de indexação incluímos as formas de viabilização de recursos para o combate à pandemia. Dentre elas está a MP nº 924/2020, que  regula créditos extraordinários em favor do Ministério da Educação e do Ministério da Saúde, e ainda o Decreto nº 10.285/2020, que reduz as alíquotas sobre o Imposto de Produtos Industrializados, além do Decreto n° 10.284/2020, referente ao vencimento do prazo de tarifas de navegação aérea. A Resolução n° 17/2020, que concede redução temporária de alíquotas do imposto de importação (Tratado de Montevideo de 1980 combinado com o Decreto Legislativo n° 66/1981), segue também a Resolução n° 1.338/2020, que trata da fixação do teto mínimo de juros para operações de empréstimo consignado em benefício previdenciário. Neste mesmo conjunto está a Portaria n° 152/2020, referente à prorrogação de prazo para pagamento de tributos federais no âmbito do Simples Nacional, assim como a Instrução Normativa nº 1.927/2020 (que altera a I.N. 680/2006) de despacho aduaneiro e ainda a Instrução Normativa n° 20/2020. Segue ainda a Resolução nº 4782/2020, sobre prazo para reestruturação de operações de crédito para gerenciar riscos e a Resolução n° 4783/2020, sobre percentuais aplicados no montante RWA para apuração de parcelas ACP – conservação. Também a Portaria nº 395/2020, que trata de recursos do bloco de custeio das Ações e Serviço Público de Saúde disponibilizado para o Distrito Federal.

FRONTEIRAS. A primeira Medida Provisória foi a de n° 925/2020, definindo ações emergenciais para a aviação civil brasileira em razão da pandemia. Vencida esta etapa, a proteção de entrada aleatória no País passou a ser regulada, obedecidas as leis gerais, pela Portaria n° 133/2020, relativa à restrição excepcional e temporária de entrada no País de estrangeiros provenientes do Uruguai, assim como a Portaria nº 120/2020, que restringe a entrada de bolivianos e venezuelanos. As normas de restrição de entrada de estrangeiros no Brasil têm sido rigorosas não apenas a nível aéreo, mas também marítimo e terrestre. À MP somam-se as Portarias n° 125/2020, que também se referenciam às competências da Anvisa, e os Decretos regulamentares de números 10.283, 10.284, 10.285, 10.288 e 10.289, todos posteriores à edição da Lei n° 13.979/2020.

Resta observar que todo o arcabouço jurídico de enfrentamento à covid-19 foi definido imediatamente após a Lei nº 13.979/2020, estando em tramitação no Congresso Nacional o Projeto de Lei n° 791/2020, sobre mecanismos preventivos para encerrar litígios, inclusive judiciais.

Finalmente, o sistema de saúde brasileiro demonstra efetivamente a ausência de recursos imediatos para alcançar resultados relacionados a problemas emergentes. Na verdade, todos os mecanismos utilizados no tratamento do infectado são aparelhos suplementares, permitindo afirmar que o coronavírus é um vírus influente em relação a males e doenças antecedentes que fragilizam, até definitivamente, a capacidade de resistência do portador infectado pela covid-19.